地方政府公债发行束缚待解

决策民主化、监督有力、债务规模适度、举债行为透明等基本条件相对成熟时，地方政府才有可能被赋予债务自主发行权
在国际金融危机的冲击下，2008年底中国重启积极财政政策，出台了两年一季度4万亿元的经济刺激方案，其中，中央政府投资约1.18万亿元，地方政府需筹集1.25万亿元。在财政增支减收的情况下，政府举债成为确保积极财政政策实施的重要手段。
近两年，地方政府债务规模膨胀，由此引致的财政风险值得关注。当前，探讨地方政府公债发行及规范管理的可能性和制约因素，有迫切的现实性。
监督不足易致债务泛滥
所谓地方政府公债，是地方政府为了特定支出目的，利用债务信用工具筹集资金的一种融资形式。一般来说，在市场经济条件下，地方政府公债是以地方政府的名义直接面对社会公众以市场化的方式发行的。
地方政府公债作为一种信用形式必须到期清偿，而且从债务偿还的法律责任来说，地方政府是第一法律债务人，直接面对社会公众和市场，负责债务清偿。如果出现债务清偿危机，容易造成地方政府财政风险，影响地方政府的正常运行。因此，地方政府公债制度的建立不仅需要考虑地方政府的筹资需求，而且需要考虑其债务风险控制能力和债务清偿能力。如果缺乏良性的“闸门”，地方政府公债制度的确立就因失之偏颇而不可持续。
在国际上，因为各国政体不同，地方政府的运作方式也不同。联邦制与单一制国家地方政府的运作方式有明显差异。一般而言，联邦制国家地方政府相对具有较高的宪法权限，地方公债立法权也相对较大，公债发行的自由度比较高，同时承担的法律责任也比较大。
中国是单一制国家，而且处于体制转轨期间，上下级政府之间缺乏明确的责任划分，预算约束有待进一步硬化，民主化监督力量明显不足，这些因素必然影响地方政府公债制度的有效建设。换而言之，由于中国行政体制改革尚待深化，行政考核体系有待健全，目前地方政府“惟上”的多，“虑下”的少，容易形成严重的信息不对称，单纯依靠上级政府监控的地方政府债务发行，容易失去有效的监督与制约，因此不能排除地方公债滥发的可能。尤其是在中央与地方预算软约束的情况下，因为道德风险的存在，很可能会进一步助涨地方公债的泛滥，引发大的财政风险。
目前，下级政府只是或主要是向上级政府负责，由此导致上级对下级监督不力。若不能有效解决这一难题，中国地方政府公债制度建设难有重大突破。
“中央代地方发债”的临时模式
中国地方政府或多或少与中央政府存在着利益博弈，在制度软约束条件下，容易产生道德风险。1998年至2003年的积极财政政策期间，中央政府采取国债筹资并且转贷的方式为地方政府融资。但在“国债转贷”方式下，第一债务人或者说法律上的债务人依然是中央政府，因此，地方政府有使用资金的积极性，却缺乏按期偿还的热情，结果是中央财政不得不代替地方政府偿还许多国债转贷资金。
2009年和2010年，中央政府采取代理发债的方式为地方政府融资。从“国债转贷”到“代理地方政府发债”，表面看来，地方政府融资似乎逐步接近建立地方公债融资制度，因为地方政府在法律名义上拥有了自己的债务。这些改进，虽然能发挥地方债作为一项临时性筹资工具的作用，也能相对强化地方政府的责任，但无法形成长效机制。
主要原因在于，首先，中央政府代理地方政府发债，除了“以地方政府的名义”进行举债，其余所有债务发行要素，如债券发行管理机构、发行条件、承销商等均遵循国债发行的体系，与地方政府债务管理机构几乎绝缘，这显然无助于地方政府债务发行管理机构的成熟，也不能有效地形成地方债券发行市场。
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其次，中央政府代理地方政府发债，由于隐含了中央政府的担保职责，基本上无需地方政府真实客观地披露其财政信息，因此，无助于逐步理清作为债务发行者的地方政府的资产负债状况，不能有效区分和评估债务发行者的资信等级。
再者，地方政府债券发行规模不是基于地方政府自主确定项目所决定的资金需求规模，而主要由国家批准的相关项目需要地方政府配套的资金规模决定。因此，无论从项目决定还是融资规模的决定看，地方政府均无主动性，其债务偿还的能动性也就大打折扣，道德风险的衍生正是基于此。
最后，从地方政府债券投资者角度看，一旦出现违约风险，中央政府依然会成为第一被追索者。也就是说，中央政府实际上履行着最终负担者的职责。由此可见，中央代理地方政府发债，只能是一种临时性债务融资方式，没有真正具备地方政府自主发债所需的各种前提条件。
政府资产负债表披露两难
在市场经济条件下，和其他经济人一样，地方政府作为债务人入市举债，不仅要看其筹资目的的正当性，还要考虑其往昔的“债务业绩”，需要公开其真实的资产与负债情况。
目前，中国地方政府普遍存在“债台高筑”的现实。根据相关统计，目前地方政府债务总规模已达7万亿元以上。某些地方政府债务规模甚至超过其年度财政收入数倍。一旦公开披露这些信息，很可能会显示该地方政府不具备足够的筹资债信，反而出现事与愿违的结果。换言之，隐性债务显性化是制约地方政府规范举债的一道鸿沟。
然而，目前中国地方政府在高额债务困扰的同时，还能源源不断地融资。这是因为，地方政府经过较长时期的“摸索”，已经形成较为经典的融资模式，即利用城市投资建设公司或者土地储备整理中心等融资平台筹资。
其有利之处，不仅在于能够绕开《预算法》第28条“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的限制，还在于仅仅披露融资平台的财务信息就可以筹集资金，而不必公布地方政府的整体财政状况。这样，政府可以通过披露有限信息达到理想的融资目的。其中，地方政府需要“精心筹划”的地方仅在于，如何适当增添一些融资平台的必要资产（如土地注资、财政承诺等），或通过融资平台的“重新组合”（如剥离资产负债严重失衡的子平台）来减少债务。如此一来，融资平台经过“美容化妆”靓丽地登上融资舞台，资金便会源源不断地筹集而至。
有了这样的“便利”之路，地方政府能够达到“新官不理旧账”的目的，形成了典型的路径依赖。很可能大多数地方政府就不会主动选择走那条“需要久经考验”的、规范的地方政府公债之道。由此看来，规范透明的公债融资制度对地方政府缺乏足够的吸引力。
地方公债制度不可能一蹴而就
基于上述分析和判断，构建规范的地方公债制度不可能一蹴而就。在面临许多不确定性和历史遗留问题的情况下，中央政府必然会采取谨慎的态度。只有待决策民主化程度进一步提高、监督更加有力、债务规模适度、举债行为透明基本条件相对成熟时，地方政府才可能逐步被赋予债务自主发行权。
概括而言，建立规范的地方公债制度，需要“消其肿”（逐步化解地方政府现存债务）、“断其台”（严格限制乃至于禁止变相利用各种融资平台行政府举债之实）、“建其责”（构建有效的问责机制，防止地方公债泛滥），“评其级”（建立科学合理的信用评级体系）。
在地方政府公债发行的基本条件相对成熟之前，还有几方面的准备工作需提前着手。
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构建符合现实的政府债务风险预警系统和风险防范化解机制，是实现公债管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。近年来，从中央到地方的各级政府在不断探讨债务风险的预警防范措施，有的已经制定了一些具体措施。但这些预警制度无论是监控指标设计还是指标评价标准仍然处于探索中，因此应该尽快加强这方面的规范性研究和试点，尽早建立统一的预警体系，为公债管理的现实服务。
此外，还应进一步健全完善偿债基金。偿债准备金是财政部门按债务余额一定比例建立的，用于正常还款出现问题时临时垫付的周转性资金，目的是保证按时还本付息付费，维护政府信誉。从资金来源看，偿债准备金可由地方各级财政部门通过年度预算安排、财政结余调剂以及项目效益一定比例的划转等途径解决。在管理上，可由各级财政部门统一进行财务管理，实行专户存储，单独核算。在使用上，应严格偿债准备金的使用和回补程序，防止偿债准备金成为一次性资金，垫付后应及时采取措施回补，以保证偿债准备金的完整和不断增值。
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