“国进民退”五大案例背后

国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任 | 马骏
“国进民退”是有歧义的概念，有时指宏观经济结构总体变化趋势，即国有经济占经济总量的比重上升；有时指个别企业或行业的案例，即国有企业进入了“不应进入”或“不必进入”的新领域。
改革开放初期，我国实行严格计划经济，企业基本都是全民或集体所有制，其中全民所有制企业占绝对主导地位。改革开放以来，多种所有制形式共同发展，国有资本实行战略性调整，国有经济的比重显著降低。尽管改革开放30年来，国退民进是大趋势，但是，“国进”或“国进民退”的案例大量存在。我们对这些案例不应简单持一概肯定或一概否定态度。
国退民进是大趋势
从固定资产投资和工业的统计数据，可以观察到国有经济的变化趋势。
过去5年中，国有企业占城镇固定资产投资的比重降中趋稳（如表1所示）。从2005年到2008年，该比重不断下降，表明国有企业固定资产投资的增速低于非国有企业。值得注意的是，2009年前10个月，该比重的下降趋势出现了逆转，国有企业的固定资产投资增速快于非国有企业。初步分析，这与全球金融危机下非国有企业固定资产投资相对谨慎和国家实施积极财政政策有关系，国家财政政策重点投资的基础设施领域也是国有企业相对集中的领域。
国有企业在工业总资产和工业总产值两项指标中的比重也是降中趋稳（如表2所示）。国有企业在工业总资产中的比重从2004年的50.9%下降到2008年的43.8%，但下降速度递减。由于2009年国有企业固定资产投资相对增速较快，估计该比重将止跌回稳。国有企业在工业总产值中的比重从2005年的33.3%下降到2008年的28.4%，下降速度也在递减。
“国进民退”五大案例
尽管宏观数据指标表明我国总体上不存在“国进民退”趋势，我们仍然可以看到“国进民退”的案例。国家关于国有资本战略性调整的基本思路是“有进有退”，我们应该结合其背景和方式进行具体分析，才能得出客观结论。
“国进民退”的案例，大致可归总为以下五类：
案例一：垄断延伸，涉嫌不公平市场竞争
垄断延伸指垄断环节的国有企业将业务延伸到竞争性环节。如电网公司投资电力设备制造，国家粮食储备企业开展粮食加工业务等。
垄断延伸涉嫌不公平市场竞争。市场经济国家在垄断产业遵循相似的管理体制：垄断业务与竞争性业务分离，垄断环节的企业要接受严格的行业监管，以模拟市场竞争的环境，防止企业滥用垄断地位。垄断企业经营竞争性业务，存在交叉补贴的可能和激励，即将竞争性业务的成本转嫁到垄断业务。该行为一旦发生，既造成竞争性业务的不公平竞争，也损害垄断环节的消费者利益。
行业监管部门、反垄断部门和国资部门都应该对垄断延伸行为进行监管。我国在垄断环节设立国有企业，本意是重视社会目标。国有企业延伸垄断力量，违背了企业使命，也违反了相关法律法规。
案例二：依靠资金优势进入，“子孙公司”突破主业范围
国有企业的资金优势之一是来自国有银行。近期大型央企利用资金优势在一线城市高价购买商品房建设用地，制造了系列“地王”，事实上起到了抬高房价的作用，社会公众反应强烈。公众的质疑包括两个方面，一是国有企业抬高房地产价格有违国有企业的宗旨，二是国有企业依靠资金优势涉嫌不公平竞争。
国有企业的资金优势之二是来自国家的投资和分配政策。国家在一些基础产业投入了巨额资金和其它相关重要资源，企业经营产生持续的现金流和大量利润，但是国家不要求企业分红或者很少分红。企业在考核激励下积极投资非主营业务。
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国资委对企业业务范围有一定限制，但一些大型企业的“子孙公司”明显突破了国资委确定的主业范围，还有一些企业通过设立财务公司投资商业银行、证券公司、基金公司，甚至直接投资股票市场。
国有企业的资金优势是一种先天优势，其背后都一定程度上隐含着政府的支持和担保。国有企业与政府的关系很难完全割开，因此国有企业的先天优势短期内难以完全消除。解决问题的出路是明确国家所有权政策，资源配置过度的企业应上交部分资源，违背社会目标的商业投资应有所限制。
案例三：借助行政许可扩张，成本转嫁给消费者
行政许可的内容之一是市场准入政策。我国在民航、铁路、电力、石油、电信、邮政、烟草、市政公用事业等领域实行严格的市场准入政策，由于国有企业具有较好基础，且监管体系的建立需要时间，因此至少短期内国有企业在这些行业中保持主导地位有利于维护社会目标。有人质疑行业竞争不足或监管不力，国有企业利用市场地位挤占下游企业或社会公众的利益，或者过度投资并将成本转嫁给消费者。从实践看，这些质疑不无道理。因此，应继续按“政企分开、放宽准入、引入竞争、依法监管”推进垄断产业改革。
行政许可的内容之二是项目核准政策。政府对资源相关产业、基础设施、基础产业、重要装备、社会事业等项目的投资实行核准政策。由于大型国有企业基础条件好，容易获得好的投资项目以及相关的稀缺资源。政府“选美”有合理的一面，但也可能剥夺新进入者特别是新兴民营企业的发展机会。应继续深化行政许可改革，依法减少许可范围。对于必须许可的项目，应尽量采用竞争性的资源分配方式，以提高市场竞争的公平性。
案例四：借助产业整治的兼并，获取较多市场份额
以山西煤矿整治为例。山西一些小煤矿资源浪费严重、环境破环突出、安全事故频发，必须进行整治。由于负责小煤矿监管的地方政府短期内无法建立必要的监管能力，依靠地方政府加强监管的整治方案屡屡失效。不能说民营企业素质差，监管缺失条件下高素质的民营企业根本无法获得参与的机会。政府能力建设不是一朝一夕的事情，为此国家有关部门和山西省政府选择了产业重组方案。产业重组中，技术水平高、社会责任强的国有大企业获得了较多市场份额。
国有企业的兼并重组只应看作暂时性的选择。国有企业来自股东的盈利压力相对较小，社会责任激励相对较高，因此有可能会在资源环境和生产安全方面表现较好。同时，国企兼并也会带来负面影响：产业竞争被削弱，企业效率可能降低。企业兼并过程中的利益关系也很难摆平。长期看，加强政府监管能力建设和促进产业开放竞争是大方向。另外，国有企业虽然具有较好条件，也必须加强监管，包括股东和行业监管，否则，国有企业重视社会责任的制度优势未必会发挥出来，因为国有企业存在内部人利益问题。
案例五：借财政或国家资源投入带来长期风险
政府的投入也是国有经济扩张的重要来源。典型例子是地方政府搭建的融资平台。地方政府以财政收入、土地等资源投入组建融资平台，从银行大量借款，从事城市建设等公用事业。
政府利用公共资源兴办国有企业投资城市建设是促进城市化的简便方法，但其负面作用也不可小觑。政企不分、财务风险意识薄弱、效率低下等问题可能带来长期风险。在公用事业投资方面，应采用包括国有企业在内的多种发展方式。建议借鉴西方发达国家的成熟经验，积极探索公私合作（PPP）方式，既有利于解决资金问题，也为民间提供了投资渠道，还有利于改善企业治理。
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另一个典型的例子是政府投资部分战略性新兴产业，如大飞机、液晶、新能源等，投资方式包括政府直接投资、建立风险投资基金等。由于产业内在的资金和技术密集特性带来了较大的投资风险，以及我国产业的后发劣势，部分战略性新兴产业在发展初期很难吸引企业大规模投资。政府的投资发挥了种子资金作用，产业启动后，吸引了大量民间投资的参与。应该说，国有资本参与战略性新兴产业投资还只是刚刚起步，今后应继续加大力度，同时，还应建立专业化的投资机构，提高投资的效率。当产业发展成熟后，国有资本可相机退出。
对“国进民退”应有客观评估
“国退民进”的总体趋势与“国进民退”案例并存。二者并不矛盾，因为：部分国有企业不断扩张，但民营企业发展更快；国有企业“有进有退”，一些国有企业退出了没有竞争优势的领域。
“国进民退”案例的背景各有不同，很难笼统地下一个肯定或否定的结论。有些案例显然是不合理的，如垄断延伸。有些案例是合理的，如政府投资战略性新兴产业。有些案例利弊皆有，考虑到特殊的环境条件，很难作出倾向性判断，如地方政府的融资平台。因此，我们对“国进民退”应有客观评估。
1、国企与民企很难完全公平竞争
一些有实力的国有企业提出，应让国有企业与非国有企业公平竞争，国家不应干涉国有企业的发展。理论上讲，国有企业与民营企业可以公平竞争。实践中，二者很难做到完全公平竞争，因为国有企业拥有诸多先天优势，如土地、资金、政策优势，或者垄断环节的市场力量等。这些先天优势一定程度上来自政府的显性或隐形支持或担保。
社会公众非常关注市场公平问题。在公众眼中，国有企业就是政府的工具，代表了国家的意志。国有企业进入“不应进入”或“不必进入”的领域，就存在与民争利的嫌疑。
2、国有资本应在市场失效领域充分发挥作用
有人片面认为国有资本战略性调整就是“退出”，国有资本进入新领域就是不合理现象。这不符合经济发展规律，更不符合中国国情。
事实上，我国现阶段不仅存在发达国家也有的外部性导致的市场失效，还存在转型国家特有的市场不完善导致的市场失效和发展中国家特有的后发劣势导致的市场失效。这些领域可能出现民营资本不愿进入或不能进入的现象，国有资本应该大胆进入，真正在社会经济总体发展中发挥“支撑作用”和“引导作用”。
3、应探索公私合作发展模式
国有资本的作用与我国发展阶段、市场制度完善程度等因素有一定的替代关系。在后发劣势明显和市场体制不完善时，国有企业可以发挥较大作用。随着国家经济不断发展和市场体制不断完善，国家应让民营资本发挥更大作用。
对于传统上属于国有资本必须控制的领域，如城市基础设施，应该积极探索公私合作的发展模式。在政府监管能力不强的过渡阶段，国家可以保留一定的控制权，如保持一定比例的股权，或者持有黄金股。为防止少数个人或家族控制重要基础设施，对公共利益带来不利影响，可以对股权的集中度进行必要的限制。
4、应完善国有资本管理体制
一些不合理的“国进民退”事件发生，既与公共政策部门监管不足有关，也与国家所有权政策不落实有关。考虑到我国建立完善的市场经济管理体制需要较长时间，过渡时期应重点落实国家所有权政策。
国有资本管理的政策、执行和监督三方面职能应适当分离。国务院的公共政策管理部门负责制定政策，国资委负责执行，相关部门和社会公众进行监督。理顺国有资本管理体制，是落实国有所有权政策的制度保证。
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