证监会多举措提升依法行政能力

“市场经济是法治经济，资本市场必须将法治的要求贯穿于改革发展的整体进程，落实到改革发展的全部方面，才能真正有公开、公平、公正——‘三公原则’。”证监会主席尚福林说。
近年来，证监会紧紧围绕权力制衡、程序正当严明、透明公开阳光作业三个环节，在法律制度体系建设、监管职能转变、科学民主决策、执法行为规范、执法体制创新、监督机制完善以及依法行政能力建设等方面取得了明显成效。
“查审分离” 创新“行政处罚委”制度助力金融监管变革
权力的行使必须受到制约，没有制约的权力必将滥用。证券期货市场“查审分离”执法体制是由稽查局、稽查总队和派出机构稽查力量负责案件的“立案调查”；由专职化、专业化行政处罚委员会采用准司法化的程序，负责“案件审理”。
证监会创新建立的“行政处罚委员会”这一专职机构负责处罚审理，由一批具有法律专业知识背景和市场监管实践经验的委员，借鉴采用法院合议庭集体讨论、合议决定的方式审理案件。
通过这一制度安排，证监会实现了处罚执法机构的专门化，审理人员的专职化、专业化，处罚审理机制的准司法化。
三年来，证监会行政处罚委员会集中对信息披露违法行为、基金从业人员“老鼠仓”、内幕交易、操纵市场等进行了查处，共审结案件１８９件，作出１４４项行政处罚决定书和６９项市场禁入决定书，对６４７人给予警告，对６０６人给予罚款，撤销３０人的从业资格，对２０６人实施市场禁入，没收违法所得总计约２．０４亿元，罚款总计约２．２４亿元。
国务院法制办有关领导指出，目前，我国正处于社会转型时期，证监会所进行的执法体制改革，从根本上，是在探索证券执法公平正义的创新体制和可行性路径。
中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年表示，实行“查审分离”、成立相对独立的行政处罚委员会，这在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管执法体制的重大变革。
２０１０年９月，在首届“中国法治政府奖”评选中，证券期货市场“查审分离”执法体制项目在初选入围的１５个项目中位列第二。
“决策分工”＋“向市场放权” 促行政许可权力制衡
证券发行申请的核准权是中国证监会的一项基本职权，立足于权力制衡的机制完善，在证券发行和并购重组等市场最为关注、涉及市场主体重大利益的行政许可审核中，证监会引入市场专家人士组成的发行审核委员会、并购重组委员会等制度，并让会计师、律师、财务顾问和评估师等中介组织承担起“经济警察”的角色，予以监督把关。
从１９９３年设立第一届发审委，至今历时１７年，现在正在履职的第十二届发审委员共２５人，其中的１７名专职委员中有５名律师，９名会计师，１名资产评估师，２名交易所监管人员；还有８名兼职委员来自基金公司、国家部委、高校和监管机构。
为充分发挥委员的专业把关作用，证监会要求委员制作工作底稿，在工作底稿中写明企业是否存在重大问题和风险，并按工作底稿发表个人意见；实行独立审核制度。
针对市场广泛关注的并购重组审核工作，证监会上市部坚持把“阳光作业”进行到底，采取并购重组双人审核、专题会合议复核和重组委独立审核的“三审分立”制度。
同时，证监会通过立法强化交易所一线监管和协会自律管理的功能，将上市核准、暂停上市、退市决定权下放给证券交易所，将证券、期货从业人员资格管理下放给证券业、期货业协会，向市场让权。
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为了强化“监督制约”的行政复议功能，证监会成立了有会外专家参与的行政复议委员会，保证行政复议工作的独立性、权威性和专业性。６年来，共办理行政复议案件１５０余件，其中作出撤销、变更决定的２２件，有效发挥了行政复议对前端执法行为的监督作用。
“阳光作业” 程序正当严明推进“依法治市”
资本市场是法治市场。有关市场改革措施的安排、权利义务的配置、产品业务的设计都要建立在法律的基础之上，体现为具体有效的法律形式。
证监会针对监管决策、信息公开、行政许可、日常监管、案件调查、强制措施、案件审理、处罚听证、市场禁入、复议诉讼、信访处理等全部监管执法行为均提出了程序规范的工作要求，专门出台程序性规则１６０余件。
资本市场是规则导向的市场，近几年来，证监会以提高质量为重点，全面重构法律制度体系，截至目前，资本市场现行有效的法律文件中近８７％都是２００４年以来重新修订和制定出台的，资本市场从企业上市到监管执法各个方面都实现了有法可依。而公司治理、独立董事、金融机构破产、背信行为刑事制裁、市场禁入等一系列法律制度创新，更是成为资本市场健康发展的利器。
同时，按照职能转变的要求，证监会分五批取消和调整行政审批项目１２８项，超过原有行政审批项目的２／３。
充分发挥市场机制作用，“让市场自己监督和约束市场”，是证监会推进依法监管的重要抓手。证监会在建立完善首次公开发行股票“预先披露”制度的基础上，进一步完善行政许可审核公开程序，探索把部分行政许可事项从受理到作出决定的全过程在网上公开公示，加强市场全程参与。
证监会推行的公众参与制度，要求重大决策、重大制度建设都必须经过公开征求意见的程序，每周召开一次新闻通气会，回答记者提问，听取社会公众的意见，专门出台了《证券期货规章草案公开征求意见试行规则》，对制定规章和规范性文件要向社会公开征求意见、公开反馈意见，作了强制性要求。
截至２０１０年９月底，证监会主动公开信息２９２１５件，对于当事人公开信息的申请，全部给予了回复。与此同时，证监会证券公司和基金公司相关行政许可从申请受理到做出行政决定的审核流程，全部在网上公开，并明确时限要求，行政许可进展到什么阶段，申请人和社会公众可以在网上查询，从而有效保证了对行政许可的实时监督。
“我国资本市场是从计划经济向市场经济转轨过程中开创性地建立、发展起来的，行政主导推进是其鲜明特点，行政监管肩负着较大压力和较高的市场期望，这深刻反映在资本市场法制建设中。”证监会有关部门负责人说。
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