重庆“农转城”争议

转，还是不转？这些天，田其伟一直在做这道选择题。
田其伟是重庆市江津区农民，目前在该区的一家加工企业上班。从8月1日开始，重庆市开始推行户籍制度改革，满足一定条件的农民可以申请转为市民。转户的条件非常宽松，进入主城区只需满足下面条件中的一个：一，在市区购买商品住房；二，务工经商5年以上，具有合法稳定住所；三，投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上，具有合法稳定住所。郊区县转户的条件递减，镇一级则不设门槛。
这项改革至今已经推行了两月有余，但一些农民还在观望。重庆市户籍改革办公室10月10日发布的消息显示，截至当日17时，该市办理“农转城”的农民共计308353人，其中失地农民占了相当大比例，而改革的“主力军”——农民工的比例则相对较低。该市巴南区截至10月9日共有6326人转户，其中二环以内失地农民就有5263人。
田其伟们的顾虑主要是：在转为城市户口后，自己在农村的土地还想保留，如能保留，一旦在城市难以立足，在农村还有一个安身之所。
而此次改革的指导性文件——《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》为转户农民退地设置了三年的过渡期，这个本来意在为双方留出空间的举措，也引发了“以土地换户籍”的一些质疑。
进城的顾虑
田其伟说，转户要想的第一个问题，是其到底能为自己带来什么好处。
在重庆市官方的表述中，转户主要有5大好处，被称为“五件衣服”，分别是养老、医疗、就业、教育和住房。养老、医疗指的是转为城市户口后，单位为自己上缴保险的比例提高了，养老从原来占收入的12%，提高到城里人平均的20%，医疗的缴费每年也比原来多出上千元；教育指的是转户农民的孩子在城里就近上学，不用再像以前那样交借读费；住房指的是他们可以像城里人一样申请各类廉价房；就业指的是政府将为找不到工作的转户农民提供就业培训。
对田其伟来说，前三样东西很有吸引力，后两样东西却充满压力。他一方面担心自己的就业不稳定，另一方面担心城里一日千里的房价。这两种担心挥之不去，正在吞噬着前三件“衣服”的吸引力。
对就业的担心源于对自己竞争力的不自信。田德伟说，由于没有一技之长，农民工和所属单位之间的关系，远没有城里人与单位之间的关系稳固。产业的转型很容易剥夺他们的工作机会。并且，由于其所做工作多与体力有关，新老员工之间的新陈代谢对他们也是一个威胁。田德伟说，在他们工厂，40多岁的人已经失去了竞争力，而这些人上有老、下有小，正是压力最大的时候。
国务院曾在2006年发布了一份《中国农民工调研报告》。该报告显示，中国农民工的平均年龄为28.6岁。其中16~30岁的占61%，31~40岁的占23%，40岁以上的占16%。就是说，一个农民工的平均工作年限仅为20~25年左右。
中国人民大学劳动人事学院教授姚裕群说，体力劳动者和脑力劳动者在打工的实践中表现出两种截然不同的特点：与脑力劳动者可随着年龄和经验的增长走上管理岗位不同，农村劳动力很难晋升到管理岗位，只有在第一线岗位上坐等竞争力的衰退，直至最终被淘汰。
比工作年限更严峻的是就业压力。重庆的户籍改革总目标是转移1000万人。对于这1000万人的就业，重庆市长黄奇帆有一个推算。他说按照工业销售值每年增长30%的速度计算，到2020年重庆的工业销售值将会达到4万亿，比现在新增3万亿。这些工业增加值可以解决500万-600万个工作岗位，并带动第三产业新增相应的工作岗位。
这种计算有两个前提：一是重庆的工业发展一直保持30%以上的增速，第二，这些新增的岗位全部用来吸纳进城农民工。
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第一个能否实现尚待观察。在西部大开发的第一个10年，重庆市的工业销售值从1999年的1234亿元，增长到2008年的6583亿元，增长率为20%多一点。2009年这个增长率为14.2%。
重庆市发改委副主任徐强在接受本刊采访时，点出了接下来几年支撑重庆市高速发展的诸多因素，除了国家发展的战略西移外，还有两江新区，以及在全国独一无二的两个保税区。
而重庆工业增加值的很大一部分，来自于近两年引进的富士康、惠普等IT企业，这个集技术密集和劳动密集于一体的产业创造了大量就业机会。不过，这个产业的就业机会并非由农民工独占。
在一些很难吸引到大型企业的较偏远乡镇，正在建设中的一些中小企业因正在为农民就业提供一条新路。在江津区先锋镇，一个占地1000亩的中小企业园将在2013年建成。该镇镇长周隆彬告诉本刊，按照每亩解决8个就业的标准，这个企业园总共能解决8000人的就业。这与这次户籍改革分配到该镇的任务正好一致。
多位受访学者认为，若无就业支撑，“五件衣服”中的养老和医疗比例的增加就变得毫无意义。因为这两项保险都是单位负责大头，若由个人承担，则丧失了保障的原意。
在保险问题上，农民工还面临另外一个困境。就是企业普遍逃避为农民工参加保险。徐强曾在2008年在海口召开的一次论坛上透露，该市参加社会保险的农民工比例非常低，不到10%。
农民工在转为市民后，情况是否会发生改变？中国社科院荣誉学部委员陆学艺说，“农转城”改变的只是身份，而不是工作。但有了城市户籍的农民工流动性会大大减少，因而保险意识可能会随之增强。
过渡期的质疑
在给进城农民“穿上五件衣服”的同时，农民面临着“脱去三件衣服”，即失去承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。
为了消除农民的顾虑，重庆的这次改革设置了三年的过渡期。其含义是“允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。”很多人将这一规定解读为“三年过后，会强制收回这些土地”，并由此引发“以土地换户籍”的质疑。
徐强在接受本刊采访时明确表示过渡期后不会强制收回农民的土地，三年过渡期规定的本意在于设定一个政策的缓冲期。“因为（转户不退地）这种做法与《土地承包法》的规定有冲突。”
2002年8月29日通过的《土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”
这里面牵涉到对“设区的市”的理解。徐强说：“我们在最初贯彻条例的时候，把我们各区县作为设区的市。实际上实事求是看，重庆的广大山区就是一个县，不存在设区的市这个概念。”
江津区统筹办主任陈纵挺告诉本刊，该区由于不在重庆的9个主城区范围内，他们就把自己当作一个县来处理。这样农民转户不退地，也不会与现行法律发生冲突了。
为了让农民相信转户还可以继续拥有土地，江津区给每一个转户不退地农民发了一个“农村经营权户籍证”。陈纵挺告诉本刊，颁发“户籍证”的目的，就是让农民看到，我不是要收你的地。
在徐强看来，即便是户籍进入重庆的主城区，很多农民仍旧可以“合理”地拥有土地：一个是重庆是城乡改革实验区，如果不对现有的法律进行适当的突破，改革的深化就会有问题；第二个是在现有的征地制度下，城郊的农民非常看重那块地，就要保护这些人的既得利益。“既然这些人在征地的时候也要‘农转非’，何苦非得现在把地收回来呢！”
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重庆市户改办上述工作人员告诉本刊，政府对于不采用强制手段达到退地的目标是有自信的。“这主要是因为现实中确实有这样的需求。就是户籍对其意义重大，而土地已对其无关紧要。”
在城市里已经买房的农民就是这样的群体。在重庆市公布的转户人群构成中，买房者紧跟在失地农民之后，位列次席。
先锋镇镇长周隆彬告诉本刊，农民进城有几段路要走：先是半工半农，然后在工厂的附近租房，最后在条件成熟时买房。“这个过程最少需要5年，多的要10年。有的甚至没有出来”。
徐强说，过渡期实际上是一个“违法”的缓冲期。“政策要有个缓冲。看看效果。待准备充分后，再处理这个事情。”
上述《土地承包法》的规定，给了发包方强制收回承包地的权力。业内人士解读说，在承包地上，政府并不担心，因为其手上还有这个法律的“杀手锏”。
但宅基地并无类似的规定。《农村宅基地管理办法》并无规定转户必须要退回宅基地。但在很多业内人士看来，重庆此次户改的目标之一，就是以农村的宅基地扩充急需充血的城市建设用地。
政府的诉求
在很多的场合，黄奇帆都表达过对农村宅基地进行整合的愿望。他说，中国目前城市人均建设用地100平方米，农村每人则有200平方米，如果1亿进城农民的宅基地进行流转，中国可以增加2000多亿平方米的城市建设用地。
具体到重庆，重庆农村人口的平均建设用地达到了250平方米以上，而城市人均建设用地只有80平方米。如果有1000万重庆农村人口转移到城镇，就可以节约17亿平方米的建设用地。
江津区副区长王君成在接受本刊采访时，也给出了大体一致的逻辑。他说：“‘农转城’要让农民利益得到保障，首先得有钱。15万人（江津区2012年之前的转户指标）要多少钱？全部财政兜底是不可能的。首先农民要出钱。农民哪有钱？你得给他一条出路。这条出路就是他搬到城里住，宅基地复垦，然后将指标拿到农村土地交易所拍卖。”
王君成说，复垦后的宅基地指标可有三个用途：一是集中居住用掉三分之一，城市的建设用地用掉三分之一，另外三分之一可以储备起来，也可以用来拓展耕地。
2008年12月4日，重庆农村土地交易所正式挂牌。这是中国第一个农村土地交易所。该所的交易对象是城乡建设用地挂钩指标。农村的宅基地及其附属设施复垦后，经过土地管理部门验收，产生“地票”（指包括农村宅基地等农村集体建设用地经过复垦后产生的指标），在农村土地交易所公开交易。竞得地票的单位，可按规定征用集体用地，如果招拍挂成功，就可以开发建设。
黄奇帆说，农村土地交易所在农村闲置土地和城市建设用地之间实现了增减挂钩，不仅保护了耕地，也解决了城市建设用地紧张的困境，还以大部分地票款返还给农民的形式反哺了农村。
由于对现有的制度突破甚大，地票交易在规模上被严格限制。国土部规定，重庆市在农村土地交易所上交易的地票，最多只能占该市城市建设用地总量的10%。一位知情人士告诉本刊，重庆市正与国土部协商，将地票交易在城市建设用地中的比例进一步扩大。有人分析，重庆此次户改，或有为即将到来的更大规模地票交易储备土地的用意。
在今年7月份举行的重庆市三届人大常委会第十八次会议上，《重庆市城乡总体规划（2007~2020年）修改方案的议案》提交审议。
重庆市规划局局长扈万泰解释说，这次规划调整有两个方面的原因，一是国务院同意设立两江新区和西永保税区。前者还有243平方公里的用地缺口，后者还有9.3平方公里的用地缺口；另一个原因是重庆的发展超过了规划预期，导致原来规划的建设用地存量已不多，城市的发展面临空间不足的瓶颈制约。
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2007年至今，重庆市的GDP增速平均达14%，高出规划目标4个百分点。建设用地的扩展也随着超出预期。“存量建设用地在1~2年内将用完。”扈万泰说。
在接受本刊采访时，徐强否认了此次户改背后的土地意图。他拿这次户改中的两类对象举例，对这种说法进行反驳。一类是刚毕业的学生，“这些人很多是没有地的；”另一类是失地农民，“这些人的土地已经没有了。”
中国社科院农村研究所研究员党国英(博客)在接受本刊采访时表示，政府有土地的诉求其实并不可怕，关键是用什么手段去实现。“重庆的做法，我认为还是蛮有善意的。”
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