上海车牌拍卖:既不合理也不合法

在立法法、道路交通安全法已开始实施和行政许可法即将生效的情况下，上海实行多年的车牌牌照拍卖，何去何从，究竟还能走多远？这已成为备受社会各界广泛关注的热点，国内知名行政法专家认为―――
上海车牌拍卖: 既不合理也不合法
2004年以来，上海私车牌照拍卖中标价平均每张达到4万多元！无疑，一张上海私车牌照的铝皮已超过同等重量黄金的价格，成为世界上最贵重的金属之一。
5月24日，全国汽车市场专项整治部际协调小组组长、商务部部长助理黄海在接受央视采访时说：上海市私车牌照拍卖这种行为违反了今年5月1日开始实施的道路交通安全法有关条款。“按照新的道路安全法律，除了公安部门之外，任何部门都无权发放行车牌照。”
次日，上海市政府发言人作出回应，表示上海目前不会改变车牌拍卖方式。这位发言人称，上海现行拍牌政策是用市场化手段配置短缺资源，体现了公开、公平、公正的原则。她解释说，上海坚决执行国家交通安全法等有关法律法规，包括上海市人大通过的各种法规。
上海是从2000年1月起实施“国产生活用小客车上牌额度无底价竞购”，至今已有4年。全国仅有上海对私车牌照进行拍卖，作为全国最为特殊的车牌管理制度，一直就备受争议。
5月29日，在本报召开的一次座谈会上，国内行政法专家称，上海市的这种做法，既无合理性也无合法性，有违依法行政的基本理念，和相关法律冲突，应予纠正。
对公民基本权利的限制只能由最高权力机关做出
驾车通行权，是一项最基本的公民权利。清华大学教授于安认为，上海市的这种做法，直接影响了这个基本权利的行使，也增加了公民的财产义务负担。他说，在我们国家，对公民基本权利的限制只能由最高权力机关，即全国人大做出。
国家行政学院教授应松年说，现代社会个人权利不可能不受到限制。但同时，法律对于设定行政许可规定了十分严格的条件。车辆牌照发放不是一个独立的许可。根据许可法设定的许可制度，只有法律、行政法规设定的许可事项，地方法规才能制定。只有法律、行政法规设定的收费事项，地方法规才能制定。否则，就是违法。
公共权力对个人权利的干预要有法律、行政法规依据。国家行政学院杨小军教授认为，车牌拍卖没有法律依据，超越了法律的范围。
根据《立法法》关于“对非国有财产的征收”“只能制定法律”的规定，地方政府和人大都无权制定实质上属于变相征收公民私人财产的任何规章和法规。专家认为，政府主持私车牌照拍卖，无论拍卖款用途如何高尚，都不能改变这种行政行为无法可依的性质。
车辆牌照是因安全设置不能变质为稀缺资源
机动车牌照这个制度安排的根本目的是出于安全的考虑，保证公民的交通安全，保证有序的交通秩序。杨小军认为，上海市车辆拍卖是对这一制度安排的背离。“上海的这种做法，使得车牌照成了一种稀缺的资源。”
中国政法大学何兵副教授指出，上海拍卖车牌的所谓理由是，通过控制车牌发放量，减少道路行驶车辆。这一逻辑的前提是上海能够对车辆行驶实行封闭式管理，即外地车辆不能进上海。实际上根本做不到，这种“画地为牢”的做法没有合理性。
车辆的管理权限属于公安交通部门
道路交通安全法规定“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作”，“公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌或者要求机动车悬挂其他号牌”。
上海现行的车牌拍卖制度的法律依据是2000年上海市人大制定的《上海市机动车管理条例》，而《交通安全法》严格规定了机动车登记时所应提交的有关凭证和证明的具体内容，没有给予地方性法规设置机动车登记限制程序的任何权力。
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车辆的管理权限属于公安交通部门，上海市政府实行的这种拍卖，改变了权力行使的行政主体。北京大学教授姜明安认为，这是行政主体的一种错位。
拍卖费性质妄身未明
对于车辆牌照拍卖费属于什么性质，至今上海方面一直没有明确说法。专家指出，如果私车牌照拍卖属于税收，应纳入税务局征收范围，并制定具体实施办法，而税种设立属于全国人大权限，上海市政府并不能自行设立；如果是收费，应该由国家有关部门批准，并规定严格的收费标准，不能随意浮动，收入应该上缴国库，实行收支两条线。而不应自定标准，自行收费，自己管理，自己开支。
行政许可法是牌照拍卖的终结者吗
行政许可法今年7月1日正式实施。行政许可法明确规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
应松年说，所谓“上位法”，简单而言就是更高级别的法律、法规。上海拍牌制度的地方法律依据，显然应该服从于全国人大制定的交通安全法框架。按照行政许可法的规定，拍卖车牌是不合适的。
私车上牌本身是一种行政许可。
同时，上海实施的私车拍牌，在地方性法规中的依据就是《上海市道路交通管理条例》中规定“牌照的发放由上海市计划委员会和上海市交通主管部门制定办法”。这个办法究竟如何制定，在这个地方性法规中没有明确规定，但用拍卖的形式来发放牌照，肯定说不通。
符合法律不给上牌照尽可以告它去
按照交通安全法第9条的规定，申请机动车登记只需提供以下证件：机动车所有人身份证件；机动车来历证明；机动车整车出厂合格证明或进口机动车进口凭证；车辆购置税的完税证明或者免税凭证；法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。凡符合上述条件的，公交管理部门就应当发放机动车登记证书、号牌和行使证。
如果符合上述规定，却取不得牌照。面对执意继续这一政策的地方政府，消费者能否通过诉讼获得法律救济？
私车牌照拍卖政策是地方政府的抽象行政行为。按行政诉讼法规定，法院不受理以抽象行政行为为对象的行政诉讼。但专家指出，交通安全法的实施，机动车所有人可以完全不理会车牌拍卖规定，直接按道路交通安全法规定的机动车登记程序，要求车辆登记机关颁发牌照，否则可以根据交通安全法提起行政诉讼。
有专家指出，可以适用民法通则第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”。有关购车消费者可以以地方政府为被告提起民事侵权之诉，要求被告返还通过违法拍卖获得的款项。
车牌拍卖的手段选择上不合理
车牌拍卖，在姜明安看来，即是一个法律问题，同样也是一个政策问题。如果从行政政策角度看，合理性也是存在问题。
缓解交通拥堵，是上海实行汽车牌照拍卖的主要出发点。限制车辆为什么一定要收费？为什么不可以借鉴福利彩票的摇号方式，让申请购车者“免费”摇到车牌？也可以采取提高市区停车费，或者限制私车进入市中心，加强市中心外轨道交通建设，让消费者在郊区的地铁轻轨站停车等等方法。这些问题，让人不能不对收取高额拍卖费的拍卖车牌产生怀疑。
专家同时指出，此办法实行好几年，上海市交通情况不但没有改善，反而每况愈下，只能说明上海市政府采取牌照拍卖的办法并不一定对路。
也有学者认为，拍卖牌照可以实现财富的二次分配。但专家指出，这样做的结果是让车牌从原本简单的汽车资格凭证，变成了少数人才能享有的奢侈品。广大纳税人出资建设的道路，就这样成了少数人的跑车场，显然于法于理不通。
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无可讳言，汽车产业的发展和人民群众生活水平的提高，会使得私家车的需求更加旺盛，同时交通和环保等问题愈加突出。是单纯行政干预，直接插手市场从中渔利，还是依法行政，合理引导？专家们认为，如何解决这个问题，首要问题是政府要树立公共服务的法治理念。（法制日报）
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