4％之后：2020年教育投入多少？

一场马拉松，参赛者已经跑了17年。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（下称《规划纲要》），目前处于公开征求意见阶段，其明确提出“2012年财政性教育经费占GDP比例达到4％”的目标。这样的承诺，早在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就已然提出。
“2012年4％这个目标，这次是下了军令状必须要达到。”一位参与《规划纲要》起草的人士表示。决策层重视，被教育界人士认为是“重大利好”。
“《规划纲要》里回避了一个重要的问题，就是只是写了2012年要达到4％，没有写2020年的教育投入目标。”21世纪教育发展研究院院长、北京理工大学教授杨东平称。
在他看来，这场比赛的终点，应该设在2020年。《规划纲要》的期限为2010－2020年，可对教育投入指标却只规定到2012年。
2020年目标？
在一场研讨会上，甚至有教育界人士如是解读：《规划纲要》确定2012年实现4％的目标，表明了这一目标是本届政府任内力争实现的任务。“那后8年该怎么办？”该人士不乏忧虑。
多位教育界人士均表示，应在《规划纲要》中添加相应的约束性硬指标，以明确2020年政府财政性教育经费占GDP的具体比例，从而督促下一届政府继续加大教育投入的力度。
在《规划纲要》前期的起草阶段，相关文本中曾有如下表述：“要满足2020年各级各类教育发展目标的经费需求，全社会教育经费总投入占GDP的比例在2020年至少需要达到7％；其中，财政性教育经费占GDP的比例应达到5.0％左右。”
不过，由于种种原因，最终未能出现在本次所公布的文本当中。
“对于到2020年是4％还是5％的问题，不同部门之间有争论本身很正常，”杨东平教授表示，“但是这样一件大事，应当进行专题公开讨论”。
多位教育财政领域专家已对2020年的教育投入进行过测算。
上海市教育科学研究院学术委员会主任胡瑞文，通过对国家财政支出现状进行分析，给出了教育投入低、中、高三套假设方案，即2020年财政性教育经费占GDP4％、4.5％和5％。
以2008年中央政府的财政支出为例，他将支出根据用途分为三大板块：第一板块是政府公共服务支出（包括政府行政管理、外交、国防、公共安全和债务支出），占全部财政支出的29.2％；第二板块是社会民生支出（包括教育、科技、文化、卫生、就业与社会保障、环境保护、城乡事务与救灾等）占45.2％；第三板块是用于经济发展和设施建设的支出（包括农业、林业、水利、工业贸易发展和交通与城乡基础设施等）占25.6％。
胡瑞文给记者算了一笔账：
即便经过支出结构调整，第二板块占全部财政支出的比例由45.2％上升为50％，能扩大的比例也只有4.8％。而由于全国卫生公共经费和社会保障及就业经费，长期以来在财政支出中比例严重偏低（分别只有教育公共支出的1/4和3/5），亟待提高。
因此，不可能有较大比例切给教育，这就在一定程度上挤压了公共教育经费增长空间，也给实现财政性教育经费占GDP5％高方案带来了困难。
“因此，我认为在2020年国家财政性教育经费占GDP4.5％的中方案，即达到目前世界各国4.4％-4.5％的平均水平，相对比较可行。”胡瑞文表示。
北京师范大学经济与工商管理学院袁连生教授也给出了类似测算结果，2020年的财政性教育经费占GDP的比重“应该是4.5％到5％之间”。
切蛋糕的学问
除了2020年教育投入目标缺失之外，《规划纲要》中对于如何“切蛋糕”也不甚明晰。
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公布文本中除了明确4％，还确定了若干中国教育事业发展主要目标。比如，到2020年基本普及学前教育；普及高中阶段教育，毛入学率达到90％；高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40％等。
但是，《规划纲要》对于4％的蛋糕如何在不同教育领域内切分，却并没有明确表述。
“基础教育能分到多少，高等教育又能分到多少，现在都不太清楚。”社科院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖表示。
在他看来，公共财政在教育领域投入的规模固然重要，但是“其流向更加重要”。因此，他建议《规划纲要》在未来的修改中，应写明相关预算。
此前中国教育在这个问题上曾走过弯路。
国家将更多的公共教育经费投入到高等教育领域，不仅导致了高等教育的“大跃进”，而且还强化了高等教育的行政化；公共教育资源在义务教育和职业教育的配置比重却相对较低，普九债（在农村推行普及九年义务教育，产生了相当数额债务）、代课教师等诸多问题都是投入不足的表征。
民间机构“长策智库”新近完成一份《走向有管理的竞争——中国新教育体制改革论纲》，在这份“民间版”的教改纲要中，引用了一组数据来说明上述问题：
在OECD国家，2000－2007年公共教育经费用于中小学的比例，在66.0％—69.1％之间，而在中国，这一比重为62.3％—64.4％之间；在OECD国家，公共教育经费用于高等教育的占比，一般在23.1％—24.5％之间，而在中国，这一比重为19.9％—22.8％之间，与发达国家相差不多。
“这证明公共财政对高等教育的相对重视，在某种程度上也可以解释中国义务教育投入不足。” 该份报告的执笔人、北京大学政府管理学院教授顾昕表示。在他看来，这样的投入格局，一方面不利于教育公平推进，另一方面也不利于为经济发展和产业升级提供充足的适用性的人力资源。
分配机制有待完善
在谈及当前教育投入存在的主要问题时，《规划纲要》提及目前公共教育资源分配机制还“有待完善”。
在现在公布的文本中，仅将教育划分为义务教育和非义务教育两个阶段，前者包括小学、初中阶段在内的9年教育，强调其经费全面纳入到财政保障范围；后者包括学前教育、普通高中、中等职业教育以及高等教育阶段，则强调实行“以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本”的投入机制。
不过，对于各个阶段的具体投入比例，并未有详细规定。
胡瑞文研究员则给出了一套更为详尽的切分方案。具体而言，至2020年各类教育公共财政支出占GDP比分别为学前教育0.3％、义务教育2.2％、普通高中0.3％、中等职业教育0.4％以及高等教育0.9％。
此外，这份建议中还更多强调多渠道教育经费投入的重要性。
以高等教育为例，胡瑞文预估到2020年高等学校办学经费的总需求为GDP的2.1％，其中政府承担0.9％，企业投入和学费各为0.5％，剩下的0.2％可由学校通过科研、培训、社会服务进行筹集。
依此模式，建议由政府直接举办的学校占60％，由行业、企业举办的占20％（主要是行业性强的本专科院校），而由民办高校和独立学院占20％。
对此，顾昕教授也表达了相似的观点。在其执笔的《中国新教育体制改革论纲》中，他强调国家应放松管制，允许高校自行设立市场回报率较高的教育项目，高等学校完全可以在引入营利性和非营利性民间资本上“八仙过海”；政府则应将有限资源投入到市场回报率低、但对国家社会经济文化发展具有战略意义的教育项目上来。
其背后的潜台词是：在市场力量可以有效发挥作用的领域政府不妨适当退出，在市场不足的领域政府则发挥积极的主导作用。
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“新教改的核心是打破教育的行政化体制，打破行政化的核心是政府职能转变，政府职能转变的核心是公共财政的转型。”顾昕用三个“核心”的表述来凸显公共财政改革的重要性。
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