地方政府直接发债已完成征求意见

作为清理地方融资平台的配套手段，地方政府直接发债与清理地方融资平台的文件一起，已经完成在全国财政系统的“征求意见”。
地方财政系统的官员向《中国经营报》记者透露，作为附件下发的一份关于规范地方融资平台经营管理通知的文件（以下简称“通知”）在完成征求意见之后，只做了文字与修辞方面的修改，没有原则性的调整，而“通知”当中提出，允许地方政府在批准的额度内发行“地方政府债”，地市级以下地方政府则没有发债的权力。
2009年，财政部谨慎推行了由中央财政代发的“地方政府债”，仅过一年，在近6万亿元地方融资平台的压力之下，地方政府“梦寐以求”多年的直接发债终于提上日程，但此时，困扰中央政府的，却是作为发债主体的地方政府如何进行信用评级的难题。


提上日程
现在看来，2009年和2010年由中央财政代发的“地方政府债”，更像是一种过渡。
“如果一切能够进展得顺利，很可能2010年预算当中由中央财政代发的地方政府债券额度，将直接转为由地方政府发行。”3月25日清晨，一位不愿具名的地方财政系统官员向《中国经营报》记者表示。
记者了解到，在此之前一个月左右，财政部就清理地方融资平台以及规范其经营与还贷问题，开始征求地方财政系统的意见，并下发了相关文件，在这份文件中，第一次提出，允许地方政府在批准的额度内，发行政府债券筹资，作为基建项目的配套资金来源。
如今，“通知”的征求意见工作已经完成，地方财政系统没有提出过多的修改意见，故此财政部也只对“通知”内容进行了部分用词和表述方式的调整。预计这份文件将不日正式下发。
“按照这份‘通知’中的精神，地方政府直接发债仍以省级政府作为主体，需要中央政府对额度进行批准。”前述地方财政系统的官员告诉记者，按照这一发债的权力架构，相关的发债额度从省级政府获批的额度中划转，地市级以下的政府，将被严格禁止发行地方政府债券。
此后，该债券将在中国债券登记有限公司（下称“中债登”）等平台上，对机构为主的各类投资者发售，并在二级市场上流通。而至于偿债方式，将由地方财政偿还，财政部则要求，这部分到期偿债资金，要纳入地方预算管理。
由于2009年“代发地方债”的期限为三年，尚未进入偿付期限，因此，地方政府“偿债”的效果，尚无实际案例可循。
“评级”之惑
地方财政将成为地方政府直接发行政府债券的“担保”，于是，“评级”接踵而至。
“现在，财政部面临的问题是，如何制定一个能够针对地方政府各方面的情况不同的合理信用评级标准，因为这部分债券最终将在二级市场上流通，其定价等方面的问题，都有赖于这样一个标准。”前述地方财政系统的官员表示。
目前，财政部正在试图着手解决这一问题。
这又是一个新课题。一位接近财政部的专家在接受《中国经营报》记者采访时表示，虽然2009年已经由中央财政代发了地方债，但实际上设计的偿债模式是地方财政向中央财政偿还后，由中央财政进行还款，因此，名义的偿债人既然只有一个中央财政，其信用程度是没有疑问的，而且只有一个，所以也就不存在信用评级问题。
不过，地方政府之间却因为经济发展水平、财政收入以及诸多非量化动态的因素，而导致其还款能力有所不同，“所以，不同地方政府发行的债券，对于购买者的机构以及投资者而言，也就要有一个标准，来衡量期间的收益和风险，尤其在未来二级市场流通时，这个评级对于二级市场流通价格的确定，也是有很大作用的。”这位专家称。
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而目前，由于因素相对复杂，在诸多与还款能力相关的因素中，GDP经济总量、财政收入等科目，各占怎样的权重，如何影响并确定最终的地方政府信用评级，还尚未确定。
前述专家还表示，从理论上说，信用评级还与地方政府债券募集资金完毕之后的用途有关，其所使用项目的预期回报率、回报期限都有可能影响到其评级，但他坦言，在中国目前的制度下，这方面的因素并不居于最重要的地位。
记者了解到，地方举债将实行“审批制”。国务院将根据地方经济发展状况、地方负债情况以及其他资源条件因素进行审批。一般情况下，经济越发达的省份可能获得的举债额度越大，但恰恰是经济欠发达地区更需要政府举债来筹措发展建设资金，这也恰恰是更大的矛盾所在。
“平台”之忧
在用途上，未来直接发行的“地方政府债”和当下的地方政府融资平台，异曲同工——而这份含有地方政府直接发债内容的“通知”，其真正用意，恰在为地方融资平台规范清理之后，地方在建的大型基础设施项目提供筹资渠道，从而避免或减少出现“项目烂尾”等方面的问题。
此前，中金公司曾发布研究报告称，中国地方政府的融资平台贷款余额达6万亿元之巨。
然而，对于地方政府融资平台的确切数字，官方却始终未能正式公布公开数据，而在2009年，财政部内部曾有一项关于地方政府负债的统计，彼时的统计，还仅仅是在截止到2007年，各类政府负债总额近4万亿元，其中80%为直接负债，20%为担保。
这仅仅是大规模经济刺激计划执行之前的数据，而在2009年大规模经济刺激计划开始实施之后，地方政府寻求大规模基础设施建设配套资金之后，这一数字的上涨程度，可以料想，尤其地方融资平台多数以政府财政担保方式向银行贷款，“20%担保负债”大幅度“擢升”，将不意外。
一位接近财政部的人士向记者表示，由于地方城投公司等融资平台的负债进行清查核实后，将重新界定，能界定为政府负债的，今后将统一纳入财政负债，由政府财政偿还。
财政部财政科学研究所所长贾康日前撰文指出，地方高负债的治本之策在于“治存量、开前门、关后门、修围墙”，在实行地方债务透明化的前提下，允许地方合理举债。
如今财政部需要面对的局面则稍显复杂——当中央准备对地方负债问题大动手术之时，一些银行不但没有停止对地方融资平台放贷，反而加快了放贷节奏，准备搭上政府负债的末班车。其中，不仅有股份制商业银行，也有政策性金融机构。
在中国，谁都知道政府信用的权威所在，而这恰恰是更大的“麻烦”所在。
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