中国航班延误率呈上升趋势 缺乏监管乘客维权难

王华斌绘
日前，中国民用航空局发布2010年民航行业发展统计公报。数据显示，2010年国内各主要航空公司计划航班188.8万班次，其中不正常航班45.7万班次，航班不正常率为24.2%，相比2009年上升了5个百分点。
中国消费者协会发布的“2010年全国消协组织受理投诉情况分析”报告中指出，2010年航空运输服务投诉量同比上升了89.3%，居投诉增幅首位。
毫无疑问，我国航班延误问题越来越成为消费者关注的焦点。
1. 航班延误频繁，起诉维权的乘客却少之又少
因工作缘故，陆女士经常飞往各地出差。航班延误不时被她碰到，运气差时一周会碰到两次延误。在陆女士被延误的记录中，最久的一次是她在长春机场等了4个小时，“那天天气晴好，登机牌办好了，可就是登不了机。”而最令她生气的是5月在四川成都双流机场的一次红眼航班，居然两次登机，又两次从飞机上下来。对比各地航班延误的多变状况，从广播中得知的延误原因却惊人一致：“由于空中管制，您乘坐的航班延迟飞行，起飞时间请等候通知。”
“因航班延误索要赔偿，我一点概念都没有，也没见到任何航空公司主动向乘客发放赔偿金。”陆女士说，在长春那次延误中，经过几个小时的等待，陆女士的两位同事辗转找到值机柜台讨说法，言辞激烈时差点动手。航班工作人员面对 “强势”，答应他们3人每人赔200元。据陆女士回忆：“只有我们3个拿到了赔偿，别的人没去据理力争，他们也就不赔了。”
陆女士遇见的“闹一闹，赔一赔”的情况不是少数。航班延误后只听见广播通知延误，没有具体解释，值机柜台找不到人，到了饭点只提供饭盒和矿泉水，延误超过4个小时也不主动谈补偿，能不给就不给。如果乘客主动找航空公司，说要“闹事”，航空公司就私下同意补偿。上述现象几乎成为航班延误时旅客的必然遭遇。
“航空公司很少愿意做解释或疏导工作，更多的是乘客无法忍受等候之苦主动找航空公司时，航空公司才来做解释和补偿。”北京市顺义区人民法院法官魏志坚说道。
一次航班延误通常都是耽误了整机乘客的行程，可能涉及上百人。但绝大多数乘客不会去抗争，抗争的乘客只是其中很小一部分，而这很小一部分中的多数人接受了航空公司数目较低的赔偿，只有极个别乘客，因损失过大无法与航空公司协商，进而起诉至法院。
“目前，面对频繁的航班延误，起诉维权的乘客少之又少。赔付责任认定难，起诉成本高，收益低。”律师郝劲松（微博）认为，乘客没有起诉动力是航班延误起诉维权少的主要原因。北京市顺义区人民法院副院长徐泽民解释，依据民事诉讼法中“谁主张、谁举证”原则，乘客要求赔偿，需要向法院证明确实因航班延误遭受了损失，除了因航班延误产生的食宿、通讯、交通等直接损失比较容易证明以外，对于商业机会损失等其他损失则很难证明，无法证明也就很难获得赔偿。
对于直接损失的经济补偿，目前国内主要适用的依据是2004年中国民用航空总局出台的《航班延误经济补偿指导意见》。航空公司因自身原因造成航班延误分为两种：一是延误4小时以上、8小时以内；二是延误超过8小时以上。而航班延误的赔偿金额，各航空公司多自行规定为200元至300元不等。
“乘客的诉讼以公益诉讼的形式出现是目前航空类纠纷的一大特点，而这类案件中经济补偿能够得到体现并最后获得补偿的不是很多。”魏志坚说。
2. 缺乏监管机制，我国法律对航空公司约束仍是“草色遥看近却无”
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导致不正常航班的原因有两大类：一是承运人原因，即造成航班不正常的可归责于承运人的航班计划、航班调配、机务维护、运输服务和机组等；二是非承运人原因，即造成航班不正常的天气、突发事件、空中交通管制、安检、乘客或公共安全等。民航总局的数据统计显示，去年导致主要航空公司航班不正常原因中，按比例大小排名分别为：航空公司自身原因、流量控制、天气原因，其比重分别为41.1%、27.6%、19.5%，其他原因导致的占11.8%。
在实际发生航班延误时，航空公司很多时候都未能及时、详细、充分地告知乘客发生延误的真实原因以及可能造成的影响，侵犯了乘客的知情权。“消费者权益保护法对于消费者的知情权有明确的规定，航空公司应当准确、明白、及时、无误地把延误的理由、时间告诉消费者。”郝劲松说。
“我国目前的法律对于航空公司的约束是‘草色遥看近却无’。”中国人民大学教授刘俊海说，民用航空法律规范原则性较强，可操作性弱，航空公司的行为约束在很多情况下依赖于有关主管部门的政策和内部规章制度。而各航空公司对自身责任的内部处理办法很不统一，仅以航班延误的补偿标准为例，除深圳航空公司外，各个航空公司均没有对外公布，这也是造成乘客和航空公司纠纷不断的主要原因之一。
对此，刘俊海建议，加强民航主管部门的行政监管和新闻媒体、消费者组织和广大消费者的社会监督。航空公司要完善公司治理和内部控制，主动减少航班延误，在民航法规的基础上，向社会公布在航班延误情况下的服务承诺，并报民航监管机构备案。
从我国民航管理体制来看，民航总局既是各航空公司的“娘家”，同时又是目前航空领域规则的制定者。由于我国民航系统内没有任何一家单位或机构可以公开透明地将航班延误的信息收集、整理并发布，信息缺失，航班延误没有科学标准，消费者无法准确判定航班延误的真实原因，很容易令乘客对航空公司、民航总局产生不信任感，同时也无法追究航空公司应承担怎样的赔偿责任。
“妥善解决航班延误赔偿问题，必须建立公开、透明的信息管理机制，建立信息通报机制。”中国政法大学教授齐湘泉说，“民航总局督促各航空公司建立完善、及时的信息公开告知机制，民航总局加强对航空公司的监督，这样才有利于缓解乘客的不满情绪。”
相关法律专家建议，引入惩罚性赔偿机制，对航空公司发布虚假延误信息、故意欺诈消费者等行为，乘客可以要求巨额惩罚性赔偿。这样一方面可以促进乘客依法维权，另一方面也可以加大航空公司违法或欺诈的成本。
同时，徐泽民建议，保险公司可以开发新的“航班延误保险”,针对非可控制的原因对乘客进行赔偿，由航空公司和乘客共同购买，对乘客因航班延误所造成损失进行一定的补偿。
3.建议尽快完善相关法律法规，明确赔偿责任、标准
近年来，航班延误始终是消费者投诉的热点问题。中国消费者协会发布的“2010年全国消协组织受理投诉情况分析”报告指出，2010年，航空运输服务投诉量同比上升了89.3%，居投诉增幅首位。又据中国消费者协会曾经发布的数据显示，2008年航空服务投诉量为284件，2009年为410件，2010年为776件，投诉量呈逐年显著增长趋势。其中，有关航班延误的问题投诉较多。
航空公司对航班延误的解决不尽如人意，乘客往往遭遇索赔难的问题，这和我国有关法律法规的不完善密切相关。
齐湘泉指出，我国加入的规制国际航班延误赔偿的《蒙特利尔公约》未规定具体的赔偿标准。而在国内相关法律法规中，从合同法到航空法，对于航班延误违约责任也都未作出明确可行的界定，民航总局出台的《航班延误经济补偿指导意见》是唯一的一个可供参考的意见。
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值得注意的是，该指导意见对航空公司补偿方式的规定十分笼统。未限定适用各种补偿方式的条件以及具体的补偿额度，对于延误时间划分标准也很简单，只有4—8小时和8小时以上两个标准，没有具体的计算方法。
刘俊海认为，“指导意见只是民航总局内设的具体工作部门以讨论意见稿的形式发布的，不是部门规章，它没有也不可能直接对航空运输企业以及消费者产生法律约束力。”
相关法律专家认为，我国航班延误赔偿立法存在滞后性。我国1995年颁布民用航空法，当时我国是《华沙公约》和《海牙议定书》加入国，这两个公约并没有专门规定旅客延误的赔偿限额。因此，民用航空法没有对航班延误赔偿问题作出规定。2005年我国加入《蒙特利尔公约》，我国立法机关也没有根据该公约制定航班延误赔偿法律。
“我国立法机关应当根据民航发展实际，尽快修改和完善民用航空法，进一步规范民航运输活动中的各类行为，为民航行业主管部门制定完善各类规范的实施细则提供法律依据。”刘俊海指出，涉及航班延误的立法问题，应包括以下几方面：一是应当明确规定航空运输合同双方的权利和义务；二是准确界定航班延误的内涵，即“民航运输中，承运人未按合同约定的时刻抵离机场并且未能在合理时间内将乘客、行李或货物运抵目的地的法律事实”；三是清晰界定航班合理和不合理延误情况下，合同双方应承担的责任和义务；四是明确不合理延误状态下承运人的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准及责任限制。在不合理延误的情形下，承运人应当赔偿给乘客或托运人造成的实际经济损失。
相关立法需要收集多方意见，“应由国家发改委召开立法听证会，召集民航总局、航空公司、乘客代表和消费者协会共同协商，制定详尽的公平赔偿规则。”郝劲松说。
航班延误，欧盟怎么赔（延伸阅读）
2004年，欧盟颁布了《关于航班拒载、取消或延误时对乘客补偿和帮助的一般规定》，其中第六条对延误进行了详细划分：
（a）航程为1500公里或1500公里以下的航班，延误2小时或2小时以上，补偿标准为250欧元。
（b）所有欧共体境内的航程在1500公里以上、延误时间为3小时或3小时以上的航班，以及航程在1500公里和3500公里之间的所有其他航班，补偿标准为400欧元。
（c）除上述（a）和（b）之外的，比预定离站时间延误4小时或4小时以上的所有航班，补偿标准为600欧元。
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