河北香河土地黑幕：地方政府以租代征获取高溢价

巨额溢价套现：高价卖地靠开发
在通过流转的方式，绕开征地指标严格管理获得了大量可供开发的土地后，通过向开发企业出让这些已经获得了“手续”的土地，巨额的土地溢价空间开始出现。借道土地公开招拍挂市场，香河县政府开始了这个巨额溢价空间的套现过程，低价流转的土地，由此也进入了由香河县政府获取回报的阶段。
于是，巨额土地溢价如何分配，谁是土地溢价真正拥有者和受益者的命题，终于跃然纸上。
土地“变现”
在2009年谢屯村紧张进行土地整理的同时，河北建设集团有限公司也正在香河抓紧进行多块土地的开发整理工作，其中两块分别位于香河交通主动脉大香线的东西两侧。
河北建设集团有限公司是在始建于1952年的河北省第一建筑工程公司基础上改制设立，注册资本金4亿元。在香河县流转而来的多块土地的整理、开发过程中，河北建设集团有限公司扮演了一级开发商的角色，负责拆迁和土地平整，以及部分市政基础设施的配套施工。
至2010年9月，大香线西侧的土地一期整理工作完毕，由香河县国土资源局切割为六宗土地以挂牌的方式在二级市场上公开出让，这六宗土地分别被编号为2010-35、36、37、38、39、40。总计土地面积420亩。
9月7日~17日，万恒盛业房地产开发有限公司（下称“万恒盛业”）和旷世基业房地产开发有限公司（下称“旷世基业”）分别竞得了2010-35、36、37和2010-38、39、40各三宗土地的国有土地使用权。
万恒盛业和旷世基业分别是北京万科和五矿地产直接控股的子公司，系在香河合作进行地产开发的业务平台。实际上，这六宗土地系由五矿万科竞得。记者从河北国土系统获得的材料显示，9月17日，香河县国土资源局向万恒盛业和旷世基业下发了总计6份《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》（下称“确认书”）。
确认书显示，万恒盛业和旷世基业分别支付了总计1.623亿元和1.744亿元的土地出让金。记者了解到，在9月27日前，万恒盛业和旷世基业已经将两笔土地价款支付给香河县国土资源局的指定账户，在此六宗土地上，香河县政府进账接近3.6亿元人民币。而万通地产买下紫藤堡项目的用地，则花费了8700万元。
在9月7日开始出让大香线西侧土地之前，2010年香河县通过公开挂牌出让的土地已经超过30宗。对于土地出让金收入的情况，香河县政府有关人士表示不便答复。
安置让位
在支付了近3.6亿元的土地出让金后，五矿万科开始进行房地产开发，并将这420亩土地定名为“欢庆城”。然而，5月24日，香河县副县长在接受中央电视台采访时却表示，这420亩土地按照原有安排，应该是用于当地农民“流转土地”后安置用房建设的土地——套现的巨额利益诱惑下，对于农民的安置用房，政府采取了退而求其次。
万科北京公司副总经理肖劲向记者表示，万科正在积极配合政府调查相关情况，万科获取这个项目的开发建设用地，均通过了合法、公开的摘牌程序，对于农民安置用房的问题，万科先前并不知情。
记者从河北国土系统了解到，2010年11月底，香河县政府为位于大香线西侧、蒋辛屯镇的6宗土地办理了《国有土地使用证》（下称“土地证”），土地证用途科目的内容显示为“住宅”，而在记者通过河北省国土系统获得的相关行政许可材料中，均未有“农民回迁安置住房”的相关信息显示。
在土地证办理完成后，香河县城乡规划局、住房保障和建设局又先后核准了建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证，至2011年3月，欢庆城项目A区商品房预售许可证正式下发，欢庆城项目“五证齐全”，开始对外销售。截至本报发稿时止，已经售出300余套。
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直到2011年3月，香河县发展改革局还向旷世基业下发了《河北省固定资产投资项目核准证》，核准证的信息显示，“五矿万科香河蒋辛屯镇欢庆城一期A区”、“欢庆城一期B区工程”、“欢庆城一期C区工程”总投资11.75亿元。
熟悉政府审批流程的人士称，固定资产投资项目核准制度通常用于对当地经济较有拉动作用、投资额较大的项目，如果仅仅是流转土地农民的回迁安置项目，则无需办理这一手续。
国土资源部督察组相关人士表示，对此事的处理办法，希望是劝说五矿万科方面接受政府以成本价的方式购回土地，再行用于农民安置。对此，北京万科方面称，正在积极协商，至今尚无最终定论。
溢价归属
综合香河县国土资源局于2010年9月17日签发的6份成交确认书的相关信息，五矿万科六幅土地的购买单价平均约在80万元/亩的水平。而与其同期成交的万通地产的紫藤堡项目，成交单价约在60万/亩。
2007年，欢庆城所在的蒋辛屯镇曾以900多元/亩/年的总价对流转农民进行补偿。而在2009年，这一补偿提高到每亩每年1100元左右，协议支付19年。当地人均耕地面积是一亩七分，也就是说每人每年可以拿到近1900元的补偿款。
紫藤堡所在的安平镇则以1150元/亩，每年每亩递增30元的条件进行补偿。然而，无论是安平镇还是蒋辛屯镇的补偿标准，都与政府获得的60万元/亩与80万元/亩的土地出让价款收入相去甚远。
对于每亩超过50万元的“差价”，一位曾在香河县政府任职的人士表示，这之中的“差价”按照2006年的《土地出让金收支管理办法》进入地方财政进行预算管理，在这其中拿出15%用于耕地复垦。不过，这位人士强调，15%的比例是香河全县全年土地出让金的比例，而不一定是这两笔土地出让收益的15%，“只是总量协调，不是定向的。”他说。
“不管是60万元一亩，还是80万元一亩的价格成交，我们还是按照原来的标准领取补偿。”安平镇一位葛姓村民说。

“以租代征”模式因何而生？
从农民手中低价租来大量耕地，历经村、镇、县等各级部门“层层包装”，最后以高价“卖给”开发商用于商业开发。相比每亩60万~80万元的出售价，签订土地流转合同的农民则是获得每年租金为1150元/亩，每亩年递增30元。河北省香河县通过“以租代征”和农用地非法流转的方式，再次暴露出地方政府违法用地行为愈演愈烈。
“以租代征”模式滋生灰色地带
《中国经营报》：香河县明知违规，仍然通过“以租代征”的方式圈地高达4000亩，地方政府为什么铤而走险？
黄小虎：香河“以租代征”的违法违规行为，在一定程度上折射了国家现行制度和“GDP至上”下的地方政府发展经济之间的矛盾。
“以租代征”耕地的违法违规行为，虽不排除个别地方政府官员从中获取个人经济利益的可能，更多源于地方政府政绩冲动和发展地方经济的需要。
一些地方政府之所以热衷于“经营城市”，“经营土地”，追求土地收益最大化，深层原因在于我国政府职能尚未根本转变，干部体制、财税体制、投资体制、金融体制等，还不能完全适应科学发展、统筹发展的要求。
陈宝存(博客)：在有18亿亩耕地红线之后，耕地转用的闸门就收得死死的。2008年，中国耕地总面积18.26亿亩，与1996年的19.51亿亩相比，12年间，中国的耕地面积净减少了1.25亿亩。要保持18亿亩红线，建设可用耕地只有2600万亩的空间。但是，地方政府的建设步伐很难停止，用地矛盾也便越来越激化。
突破18亿亩红线限制，先行占用耕地，之后逐年补办新增建设用地指标，也就成为地方政府土地供应上主要采取的方式，“以租代征”等方式应运而生。
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《中国经营报》：一般情况下，通过“以租代征”获得的土地是无法流入公开市场的，诸如香河县在违法获得农用地后如何能进行公开招拍挂？
黄小虎：“以租代征”是指通过租用农民集体土地进行非农业开发，是目前规避法定的农用地转用和土地征收审批的一种手段，使地方政府能在规划计划外扩大建设用地规模，逃避履行耕地占补平衡的义务。
香河紧依北京，土地需求极大，提前采取“以租代征”作为“过渡”，之后通过补办手续将农用地转化为国有建设用地。
陈宝存：按照正常程序，只有土地手续完备，才有招拍挂的顺利实施。但在征地过程中，由于耕地转为建设用地的指标是有限制的，而一个项目的征地如果分期分批，价格很难控制在低价位。所以，就有了土地整体出让、申请指标却是分期进行的现象。
对于开发企业来说，招拍挂手续之后的正常运行完全是遵照市场的原则，也是遵法守法依法的，与普通购房者一样，不应该承担违法违纪责任。
政府要走出与民争利怪圈
《中国经营报》：从香河县等公开信息来看，土地流转绝大多数不是农民出于自愿。你认为现行的流转机制存在哪些问题？
黄小虎：种地不赚钱，只能满足最基本的生存需求，外出打工成为很多农民的选择，土地流转或者抛荒成为较为普遍的现象。在这种情况下，只要土地流转来的经济收益大于种地所得，农民其实是欢迎土地流转或者租用的。
中央政府自2007年就要求清理整顿各地“以租代征”行为，但“以租代征”的行为却愈演愈烈，这说明了现行相关制度的缺陷：允许政府经营土地，不仅导致“土地财政”愈演愈烈，还使得政府运用行政强制手段“与民争利”更加突出。
用形象的说法，政府应当是“裁判员”，而不是“运动员”。但从中国一个时期内的情况看，许多地方政府却热衷于当“运动员”，成了市场主体。由于同时具有“裁判员”的身份，势必损害其他“运动员”的利益。受损害最大的，是广大农民。
陈宝存：事实上，如果补偿合理，农民未必不愿土地流转，现在的问题在于农地补偿的价格超低。多年一贯制的基准地价，加之目前的土地招拍挂信息的通畅，继续以往的土地收购标准与拆迁安置标准早已不适应目前的形势。这也是征地拆迁纠纷愈演愈烈的主要原因。
我不认为这是机制问题，而是旧有的观念完全不适应变化的情势。我们的土地权属概念是极为僵化的。国有土地与农村集体土地的土地产权双轨制，也必然造成土地价格的双轨制。这种概念不是很容易转变的。
所以现在的土地征用，使用者认为土地是自己的，征收者认为土地是国家的。预期当然也就有很大的差距，也必然造成土地征用中的纠纷不断，影响和谐。
《中国经营报》：十六大以后中央提出统筹城乡发展，就成了我们的改革方向，继而进一步提出打破城乡的二元格局。要保护农民利益，如何避免低价征高价卖？
黄小虎：构建城乡统一的土地市场，就是要打破过去长期坚持的国家垄断一级市场。现在的情况是政府不仅垄断国家所有的土地，还垄断集体所有的农村建设用地，使得农民的土地与国有的土地权利不平等，使土地制度形成二元格局。
首先需要改革集体土地管理与土地经营于一身的行政体制，从政府管理部门中分离土地经营职能。政府作为国有土地所有权的代表，获得了数量可观的土地有偿使用收入，而问题也恰恰出在这里。政府集管理者职能与土地所有者职能于一身，按道理，应当是后者服从前者。就是说，政府应当以经济社会协调发展为目标，不能片面追求土地收益最大化。
其次是严格规范土地收益的支出，实行基金式管理，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。
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其三，进一步深化分税制改革，使地方财政有稳定的税源。进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，使地方政府的财力与事权相适应。
陈宝存：低价征地高价卖地确有此种现象，但是也有很大的误解。主要是对土地出让金的理解有误。很多工业用地、基础设施建设用地、公建配套用地的价格很低，事实上只有商业与住宅用地才有巨大增值的空间。
征地要考虑失地农民的未来保障，特别是保险与就业医疗的保障问题。解决好这些问题，征地过程才可以平稳，农民利益才可以保障。同时，改变土地使用中的非市场手段，逐步转入市场化供地。
延伸阅读
香河县常务副县长凌少奎公开承认，香河违规、违法占用土地量达4000多亩。负责相关督察工作的国家土地督察北京局副专员任洪昌也公开透露，现场叫停土地违法行为53起。
据不完全统计，时下绿地集团、万通、富力、万科、香江、广东珠光集团、世贸天阶投资集团、中粮、北京鸿坤伟业、荣盛发展、华夏幸福基业、北京京汉置业集团、盛达置地等房企皆在香河拿地或投资。
万科
已叫停的万科欢庆城项目共占地420多亩。万科集团和五矿置业在2010年7月以底价约3.18亿元人民币，投得河北省香河县国土局出让的5宗住宅用地，总土地面积约26.5万平方米。《香河县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》显示，其中小马坊村附近的5块土地被标明为住宅用地，面积与地产商公布数据相符。
绿地集团
在香河300亿元投资计划。目前绿地集团在香河的地产开发主要有三大块：其一为商品房开发项目，位于香河县城内，用地皆通过招拍挂市场公开拿地；其二是集团在香河进行的新农村建设项目，所用的地为周转用地；其三为华北民用进口商品贸易区项目，规划总建筑面积约600万平方米，计划总投资额高达300亿元，准备利用5年时间开发建设。
万通
香河万通房地产开发有限公司的“紫藤堡”项目地块位于香河县安平镇境内。据该项目售楼小姐介绍，“紫藤堡”占地约154亩，分3期建设，其中一期上百套别墅已于2010年11月开盘销售，二期、三期的别墅及花园洋房也将陆续开盘，并在2012年底实现入住。
2009年万通投资5000万元成立香河万通房地产开发有限公司，进驻香河楼市。2009年7月17日，通过公开摘牌方式，以47979万元的总价获得了河北省香河县四宗国有土地使用权，4块用地的有效出让面积共计533093.33平方米。
北京富力集团
与河北建设集团合作开发建设，计划总投资300亿元，项目占地5000亩，将拆除10个村庄，建设一个定位高端、配套设施完善、可容纳10万人居住的现代化新城。——据公开资料整理
香河县地理位置得天独厚，县境全长155公里，其中122公里与京津接壤。距北京市区45公里，距首都国际机场60公里；距天津机场70公里；距天津新港110公里;距曹妃甸港180公里。新《北京城市总体规划》确定了“两轴、两带、多中心”的城市空间发展布局，中心人口和产业将在15年内实现东移，在东部的通州区规划建设70万~90万人的新城，并预留百万人口规模的发展空间。届时香河到北京市新城中心距离将缩短到15分钟车程。
资料
土地违法行为
土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为，即不履行土地管理法规定的义务或滥用权力与职权，应当追究法律责任的行为。
一、非法转让土地类
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未经批准，非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的；不符合法律规定的条件，非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的；将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；不符合法律规定的条件，擅自转让房地产开发项目的等。
二、非法占地类
未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；超过批准的数量占用土地的等。
三、破坏耕地类
占用耕地建窑、建坟，破坏种植条件的；未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的等。
四、非法批地类
无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的；超越批准权限非法批准占用土地的；没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的；规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批的；不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；违反法律规定的程序批准占用、征收土地的；核准或者批准建设项目前，未经预审或者预审未通过，擅自批准农用地转用、土地征收或者办理供地手续的等。
五、其他类型的土地违法行为
依法应当将耕地划入基本农田保护区而不划入，经责令限期改正而拒不改正的；破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的等。
资料来源于国土资源部《查处土地违法行为立案标准》
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