陕南百万灾害大移民

灾害移民：不能忽视的立法空白
灾害移民在中国正成为非自愿移民领域中新的主力军之一：在汶川地震和舟曲泥石流灾害中，整座城市被异地重建。陕西省政府最新宣布，在未来十年间陕南地区受地质灾害威胁严重的约280万人将被迁移出去。
在新中国建立后的60年中，中国大规模的经济建设导致了7000万以上的非自愿移民。单以中国水库移民为例，在1949年至2008年间，直接迁移的原迁移民人口就达到1930万人。
2010年8月舟曲泥石流时，有评论曾提出，以往只是对贫困地区、大型工程建设区的群众实行搬迁，现在要增加一条，对生态环境恶劣、处于地质灾害居住区的群众要实行及时搬迁，避免出现大面积、大规模的伤亡，避免救援、救灾时耗用更大人力、物力、财力的投入。这是最积极的以人为本、最符合自然和社会发展规律的举措。
实际上，早在十多年前，中国就开始了大规模的灾害移民。
1998年长江流域特大洪涝灾害后，中央政府出台了退耕还林、退田还湖、平垸行洪、移民建镇等政策，在长江流域的湖北、湖南、江西、安徽四省进行移民，共需迁移沿长江流域的群众62万多户，约246万人。
中国是自然灾害频发国家，每年的自然灾害给国家和人民的生命财产造成巨大的损失。对各类自然灾害隐患区，是治是搬，巨额的人口搬迁资金及搬迁新址如何解决、选定等，均困扰着不少地方政府。
施国庆，河海大学中国移民研究中心主任，国务院三峡移民开发局咨询专家，这位三十年来一直研究移民问题的国际著名专家告诉《中国新闻周刊》，“从未来的发展趋势看，每年仍然将会有数百万人口因城乡建设征地、城市房屋拆迁而成为工程性非自愿移民，而据估计在2050年前，长江、淮河、黄河等流域洪水灾害防治以及其他自然灾害治理需要，可能导致500万人口的迁移。”
施国庆认为，这些问题的解决，迫切需要从更高层面作出相应的政策和制度设计。
令人吃惊的数字背后，是一个必须正视的现实：在庞大的非自愿移民给公民和人类生存环境带来巨大改变的境况之下，仍无一部全面规范此类行为的法律。
作为国际知名的移民专家，施国庆几乎参与了包括各类灾害移民在内的各种非自愿移民的研究和论证工作。5月19日，见到施国庆的时候，他正在参加西部某流域水电工程后评估会议。
施国庆说，除了这类工程性移民外，包括灾害性移民在内的其他各种如生态性移民、扶贫性移民、环境性移民目前都处于理论与立法准备不足的情况。“非自愿移民活动对迁入区和迁出区的人口分布、社会经济发展趋势、生态环境状况与土地资源利用方式都进行了调整，将改变相当一部分人群的生存状态，有必要在国家层面进行立法规范。”
但现实状况则令人忧心，中国在灾害移民理论研究、政策法规、规划设计方面基本上处于空白状态。
一个重要表现是，应对现实中已经出现的规模巨大的灾害移民，国家层面没有立法，已经实施灾害移民的省份也没有地方立法；实施灾害移民缺少类似移民局这类专门的机构组织实施，多头管理导致效率低下；没有对移民的就业、收入、社会支持与保障体系作出充分的研究与衔接，也缺乏对于移民政策、规划、设计、实施、管理的科学、合理安排。
中国新闻周刊：你谈到灾害移民仍处于立法空白，具体来说目前是一个怎样的状况？
回复该发言

施国庆：这方面立法非常少，几乎是空白状态。比如地质灾害移民，2004年3月施行至今的《地质灾害防治条例》第十九条规定：“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。”
这是目前少有的对地质灾害移民作出明文规定的法规之一。不过，也仅此而已，至于地质灾害危险程度或风险符合什么样的条件，才必须实施移民搬迁；对因自然因素造成地质灾害搬迁避让，中央和地方事权、财权如何划分；迁出地如何重新规划设计和治理等等，包括《条例》在内的相关规范性文件却鲜有涉及，导致实际操作层面缺乏明确的理论与政策依据。
中国新闻周刊：其他领域的灾害移民也是如此？
施国庆：多是类似情况，比如《突发公共事件应急条例》、《防震减灾法》、《矿山安全法》《传染病防治法》等，这些法律法规虽然从某些侧面对灾害移民进行部分规定，但对实践中需要明确的内容大多语焉不详。
中国新闻周刊：灾害是全球范围的状态，国际上对灾害移民的立法状况怎样呢？
施国庆：从国际上来看，不少发展中国家早已在整个非自愿移民领域制定法律。比如土耳其颁布了《征地法》和《安置法》，并且进行了多次修订。在印度马哈拉施特拉邦，自1976年就有《移民法》，后被改进的《1986 年马哈拉施特拉项目影响人群重建法令》代替。该法令亦适用于灌溉工程，并为向安置受影响人群在灌溉项目控制地区提供替代农田和宅基地提供了操作框架。该法令是基于项目受益人应承担受害人部分代价的原则。
泰国和马来西亚虽然没有移民法，但是两国强有力的制度化承诺、广泛的公众参与优势弥补了移民法令的缺乏。相比之下，包括灾害移民在内的中国各地广泛存在的灾害性移民、生态性移民等，不仅缺少立法，在公众参与方面始终薄弱，往往是政府部门制定方案，规划区域内的公众只能被动接受。
中国新闻周刊：你也提出灾害移民理论研究薄弱的问题，这个问题对于灾害移民本身有何影响？
施国庆：由于包括灾害移民在内的非自愿移民要改变的是原居民赖以生存的自然环境和社会环境，移民的资源、生活、生产、就业、社会关系网络都将改变，原有的社会经济系统完全解体，需要异地恢复重建，绝非易事。
由于没有完备的理论和立法依据，各地往往根据自身的情况进行政策设计，经验不足，准备不细，难免出现好心办坏事的情况。
中国新闻周刊：实际上是说，灾害移民涉及方方面面，需要细致深入的研究？
施国庆：这里面可能存在几个问题，比如说地质灾害移民，迁入地是不是真的比迁出地更安全？地质状况更好？首先必须进行细致的科学勘测和分析评估论证。过去的水库库周地区地质滑坡区移民经验是，预测要滑坡的地方往往都不出事，认为是安全的地方就可能发生滑坡。如果草率地移民，就可能出现这种状况。再者，迁移不当可能导致灾害搬家，迁入地本来生态环境很好，迁入大量人口之后，资源与环境压力增大，也可能出现新的灾害。我国阿拉善地区草场严重沙漠化的一个重要原因就是人口大量迁入，进行了过度垦殖、放牧，导致原来的生态系统崩溃。
中国新闻周刊：我们知道，大规模的灾害移民在中国已经有多次，回过头去看，有什么样的教训？
施国庆：教训还是蛮多的。1998年长江大水后大规模的灾害移民中，尽管取得了一定的效果，其中进行移民建镇规划、安排专项补助资金等做得都比较好，但却出现了政策法规考虑不足、对移民生计恢复考虑不够，出现部分移民家庭生计恢复困难、产生次生贫困等问题。
回复该发言

再比如，前几年开始进行的黄河下游滩区移民搬迁，移民作为减灾措施之一考虑是正确的，但在政策设计方面没有考虑移民意愿和经济承受能力，对搬迁移民没有给予足够的建房资金补助，导致进展缓慢。
中国新闻周刊：移出去容易，但如何移成功难？
施国庆：是这样的。正在规划和论证中的淮河蓄滞洪区移民活动也存在着类似的情况。2003年淮河大洪水中蓄滞洪区的大规模运用，使国家意识到了补偿政策的实施难度与补偿负担的沉重。此后，倾向的政策是采取一次性投入将区内居民迁出蓄滞洪区的“移民建房”。2003年大洪水之后，安徽省一期计划搬迁11个蓄滞洪区的居民，但由于种地距离远，不方便，不少人至今仍不愿意搬迁。
同样是淮河蓄滞洪区移民，临近蓄滞洪区的低标准保护区虽然受了灾，却不能得到像蓄滞洪区那样的补偿待遇；而蓄滞洪区不分洪的年份可以得到农业丰收，分洪的年份则有国家补偿，反而成了人们更愿意生存的地方，这就与实施移民建镇政策产生了矛盾。
中国新闻周刊：从这个角度，你认为有必要通过立法予以规范？
施国庆：我的判断是未来一段时间，灾害移民数量还会增加。有必要从国家层面制定统一的灾害移民法，对灾害移民的政策、模式、移民权益、保障体系、规划设计、管理体制、运行机制等进行统一的规定，对机构设置、资金等做出安排。这是现在缺乏的。
当然，地方层面的立法也不可缺少，比如说陕南地区如此大规模的移民，最好的办法就是通过立法形式对涉及的政策、规划设计、机构、实施管理、监督评估、资金保障等各个方面做出规定。
中国新闻周刊：实际上，你的意思是要将灾害移民纳入法治化轨道，不得任意而为？
施国庆：可以这么说。灾害移民是个系统的工程，很复杂，要仔细研究，除非非移民不可，否则不要选择这条路子。我认为，首先要做的不是把人移走，而是要建立灾害治理和管理长效机制，立法建制，建立各类灾害普查、重点地区详查、风险评估、预测、预警、灾中救援和应急管理、灾后重建等一系列制度，设立独立的政府移民主管机构，加强减灾救灾组织领导、研究、设计、实施等机构和队伍，开展移民理论研究，在高等学校设置移民和灾害管理专业、培养移民与灾害管理人才，强化灾害管理和能力建设。


扶贫搬迁的合阳样本
文、摄影/本刊记者 王维博 (发自陕西合阳)
搬还是不搬？50多岁的邓兴运一直在犹豫。
邓兴运家在陕西省合阳县乳阳村一组。由于干旱少雨，县里自2009年就开始组织村民们整体搬迁。但至今计划仍未能实施。
5月22日，午后的太阳烤着黄色的土地。邓兴运家，黄土垒的厚厚的院墙，墙上掏一个两人宽、一人多高的门洞，就算进出的大门。靠北沿坡掏了两孔窑洞，院子里，邓兴运忙着给花坛里的红薯苗浇水，从春节至今就没下雨，苗都一巴掌长了，还没办法下地。
站在门洞外，可以看见对面坡地上的小麦只有几公分高，“如果有雨水，这时候早长到人膝盖高了。”邓兴运比划着，紫黑的脸上看不出表情。
今年绝对是个干旱的年份，但这样的年份在当地并不罕见。
地处关中东部的合阳，历来干旱少雨，全县除了黄河边的洽川和金水、徐水河谷一小部分农田可以灌溉外，塬区的庄稼几乎完全依赖于下雨。干旱甚至造成许多村庄人畜用水都有困难。村民们或六七个人一班在深五六十丈的水井里去绞，或用笨重的木桶来回跑十多里挑水。村民们惜水如油，有“ 宁给一个馍，不舍一碗水”说法。
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由于雨水少，每年只能种一茬冬小麦，4月份收了之后，地就要闲着半年，等到10月份再种，邓兴运说。去年10月1日种的小麦，到年底也没见到雨，清明前一天下了一场小雨，一点湿地皮的雨星子。在少雨的季节，每场雨的日子村民就记得特别牢。
邓兴运一家四口人，种了13亩，基本上靠天吃饭。最多的时候一亩能收400斤小麦，今年估计只能收一半，200斤，按现在的粮价一斤一元钱，只能收入200元。
从邓兴运的家往后面山上走去，山坡的最高处有一座禹皇庙。缺雨的时候经常有村民爬上去长时间求雨。
相较于山上的干旱，几里之隔的山下，因为有水渠与黄河灌渠相通，一年可以种上两季，小麦和玉米。
干旱少雨，加上交通不便，山上的村民开始一点点往下挪。五六年前一组还有43户，现在只剩下22户住在山上。
即使剩下的村民也大多选择外出打工。邓兴运家住在村头第一排，七八个土垒的院子，只有最东边和最西边两户家里有人，其余的人家都关门闭户，门锁上落了一层灰。整个村子，除了有两头年老的黄牛拖长声音哞叫两声，一片寂静。
搬走的村民主要是在外面买了房子。邓兴运介绍，附近村子里有空的旧房，村民就去买下来，在当地，一所旧的平房只要两三万，更老的房子或者土房几千块钱就能买下来。
“人都快走光了，剩下我们一两家更没办法住。”邓兴运说，他不得不搬。儿子2007年刚结婚，娶儿媳花了六七万，听说要去山下买房子，全家人愁眉不展。


移民房变成了违章建筑
2009年初，县里扶贫办开始组织乳阳村一组整体搬迁。邓兴运找亲戚凑了四万五交给村里。两个月之后，在县城附近盖的移民楼因为违章被推倒了，此后，房子的事情就一直搁浅。
在距县城约两公里的太乐移民新村，约80余块平房地基已打好，水泥预制板堆在一旁。
其中有四块地基上已建起了毛坯房，但最边上的两间已被推倒，红砖散落一地。
这片地基从南到北共有九排，每排约有八九户。每户均由三间平房外加一个院子组成，前后两排房子两两相对，一家门朝南，一家朝北。为了节约土地，两排院子中间通常会留一条两米宽的“卫生巷”以堆放垃圾。
一位太乐村的王姓村干部证实说，这片地原来是太乐村的耕地，2009年以每亩六万元的价格卖给了乳阳村作为移民房的宅基地使用。
显然，这样的买卖并不合法。2009年8月20日，因为太乐村“私自卖地”，合阳县国土资源局会同公安、城建等部门对在建移民房进行了强拆，并在县电视台曝了光。
事实上，乳阳村的移民搬迁源于中国自2005年起开始实施一项 “以工代赈易地扶贫搬迁试点工程”。2005年12月，国家发展和改革委员会出台《国家以工代赈管理办法》，提出政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济。
依托这一政策，各地陆续出台易地搬迁扶贫项目。
在陕西省，地处渭北旱塬东部的合阳，因属典型的旱作农业县成为陕西省最早一批试点县。
据合阳县以工代赈易地扶贫搬迁办公室的统计，自2005年至今，合阳已分批建成搬迁户住房1136户，“争取”国家资金2200万元。
按照最初的计划，乳阳村作为2008年的搬迁计划，准备将邓兴运所在的一组整体搬往6里之外的路井镇旁边，国家按分每口人2100元给予建房补助。但后来由于二三两个小组村民的参与，搬迁地点改到合阳县城附近。
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全家迁往40里之外的县城，地怎么办，以后的生活怎么办？邓兴运说，刚开始一组的村民极力反对，但几番讨论下来，人数占多的二、三组村民占了绝对意见，村委会决定搬到合阳去。
“只有有钱人才会愿意搬到县城去。”邓兴运说，挪到路井镇是最实际的方案，一来村民可以回来种地，二来孩子在镇上读书也更方便。这几年，孩子越来越少，连上幼儿园都要到6里之外的路井镇，很多人只好在镇上租房，专门照顾孩子，如果能搬得近一点，可以省下一笔不小的费用。
“主要是计划跟实施脱节。”合阳县经济发展局以工代赈办公室搬迁负责人张崇昌说，搬不搬，搬到哪里，以村民自愿为原则，乳阳村的搬迁就是由于大量二三组的村民要求参与搬迁，最终选在县城旁边。但项目批下来，却没有土地指标可用。
张崇昌介绍，实际搬迁中，同一个村内进行安置，土地基本上不成问题，但是跨村跨乡镇就很难。太乐村的地在县城规划中是预留的工业用地，作为移民搬迁肯定不行，加上两个村之间私底下卖地，因此最终被叫停。
这样的问题并不是孤例。一份合阳县以工代赈办提供的内部调研报告中显示，土地问题已成为易地扶贫搬迁工作的瓶颈，“国家严禁在耕地上建设住宅，各村又没有公共用地，搬迁中的土地就难以解决。”
土地指标无法解决，令乳阳村的搬迁工程进退两难，据邓兴运估算，按现在的建材价格，光建房就得五万，加上买宅基地的钱，连房带地已涨到六七万元。当年交的四万五千元早已远远不够建房。
搬富不搬贫？
搬迁的另一个尴尬是补助少，个人出资的部分太重。结果造成有钱的搬了，没钱的只能等。每户四五万元的建房款，在靠天吃饭的农村是一笔巨款。22户村民中，就有13户因为交不起搬迁款而无法搬迁。
77岁的李桂叶就是交不起钱的住户之一。李桂叶有两个儿子，老伴去世后，老人跟着大儿子住，后来大儿子去渭南工作，小儿子也成了家，偌大的院子只剩下她一个人。
“能搬走的都是那些交得起房款的人，剩下的村民怎么办？”老人念叨着。
即使是交了钱的搬迁户中，也并非都是急需要搬的，甚至产生了虚报和私下转让的行为。
据陕西省发改委《关于合阳县2008年以工代赈易地扶贫搬迁试点工程实施方案的批复》：“路井镇乳阳村一组50户、230人，集中安置在该村南1.5公里公路边42户、184人，插花安置8户、46人”。
该村一位不愿透露姓名的村民反映，一组实际只有30多户，不到180人，这明显属于虚报；上述村民称，多出的指标被二组或邻村村民“冒名顶替”，有的搬迁户甚至私底下转让指标套取补助款，更有甚者，一些“吃商品粮”的国家工作人员也借村民的名义占用宅基地。
类似情况在防虏寨乡高家坡村移民点也有反映。作为2009年的搬迁项目，高家坡村上报搬迁40户、236人，集中安置到城关镇北街5组，但该村实际在北街5组建房子的不到20户。一位当地村民告诉《中国新闻周刊》，在高家坡安置点建房的村民有37户，其余的宅基地均被以1.5万~2万元不等的价格私下转让。
负责全县易地扶贫搬迁工作的张崇昌说，由于两个安置点离县城很近，不排除有村民私底下转让，包括转让给国家工作人员，“这种私下的转让很难监督” 。
张崇昌举例说，有的村民子女到外地上学工作，或者女儿出嫁了，但户口仍留在村里，搬迁的时候往往不止一套住宅，新房建成后往往会将多出的房子以“出租”或“借”的名义给亲戚朋友住，但户主仍然是其本人。
回复该发言

对于乳阳村的实际建房数与按上报户数不符的问题，张崇昌说，最初上报的的确只有乳阳一组的50户，后来二组三组的村民有人提反对意见，因为同属于一个村，县里原则上也同意他们搬迁，但最终的房屋验收及发放补助仍将以当初核定的五十户为准，多出的户数并没有补助。
补助款成了“唐僧肉”
坊镇灵井村是2008年易地扶贫搬迁试点项目，上报搬迁100户、520人。灵井村，全村482户，总人口2020人，耕地面积4020亩，村子三面环沟，一面靠坡，进出一条路。
与其他村的移民搬迁不同，灵井村是因大面积滑坡的受灾移民。
2003年8月，合阳遭遇历史罕见的长时期暴雨，位于县城10公里的灵井村村东和东北方沟堤大面积滑坡崩裂。沿沟边居住五组六组村民房屋倒塌十几间，就连院子里也出现很大裂缝。
村民雷进民回忆，当时连阴雨，白天村民就发现地面出现了裂缝，当晚，雷进民听到轰的一声，几十米长的一段滑坡已滑下30多米深的沟里。最近的滑坡离村民的大门只有1米左右。
2008年，合阳决定将原来住在沟沿边的六组整体搬迁到村南一公里处的空地上。作为为数不多的避灾移民，这次采取的是村民自建，政府补助的方式。
按当地政府的规定，房子建好后，经验收合格，国家将给每户一万元补助款。但两年之后，当村民的房子陆续建成，不仅补助没有全部到位，每户还被额外收取了2500元的宅基地费。
一位姓张的村民说，政府承诺每户一万元的补助，实际上每户仅得到搬迁补助7700元，远低于国家的补偿标准。部分原来的老院子没来得及腾出来的，甚至只领到了3000元。此外，村民还被要求上交2500元的宅基地费用。
搬迁户还要自购地皮？大部分搬迁户对此不解，上述姓张村民说，村里用来安置的土地本身体就是六组的土地，并没有新占土地，而且新建房每户占地面积只有4分多，而村民们原先住宅占地大多比这个面积大，搬迁后原宅基地交给了村集体复耕，耕地不仅不会减少反而增加了。
一万元缩水成了7700？张崇昌解释称，国家组的建房补助标准是按人口数，但自建房一般按户补助，县里便将该村的建房补助平均分摊以后是每户一万元。但是由于集中居住需要基础设施投入，因此最终定下来的标准是每户8000元。
至于村上收每户2500元宅基地费，是在项目实施之前，经济发展局以工代赈办曾要求退给农户，但由于该村村委会干部长期空缺，至今村上事务仍由镇上一位副书记代管。这个问题目前还没有得到解决。补助款变相“缩水”的现象同样出现在洽川镇申东村、南菜园村的搬迁中。
与灵井村的补助款“缩水”不同，在申东村、南菜园村等移民点，补助款被以宅基地平整费、管理费、押金等方式克扣。
在洽川镇申东村移民点，建房补助标准每户8000元。但在领取补助时，每户实际只得了4000元。村委会给村民的解释是，扣下 4000元用来给每户安装大铁门和窗户及平整宅基地。
同属洽川镇的南菜园村在搬迁之初就向每户收取3300元押金，房子建成后村里不仅扣下了500元“平整地基费”，还扣了300元“管理费”。
该村一位姓张的村民告诉《中国新闻周刊》，村委会同样给每户都配上了大铁门、不锈钢护栏和塑钢窗户，“没说多少钱，只说等发搬迁补助时一起扣”。
补助款成了唐僧肉。这让刚上任的合阳县经济发展局“以工代赈办”主任仵立峰深有感触，“代赈办在实施搬迁时需要依靠村镇干部，但在给搬迁户兑付补助时，基层总想打补助资金的主意。”为此，他计划下一步“统计到人，发卡到户”。
紫阳县双星村，名叫张玉林的农民站在被泥石流冲毁的家园里。摄影/本刊记者 柴春芽。
大移民——陕西280万移民悬念
回复该发言

新中国成立60年来，中国大规模的经济建设导致了7000万以上的非自愿移民。单以中国水库移民为例，在1949年至2008年间，直接迁移的原迁移民人口就达到1930万人。
令人吃惊的数字背后，有一个必须正视的现实：在庞大的非自愿移民给公民和人类生存环境带来巨大改变的境况下，仍无一部全面规范此类行为的法律。
立法和组织上的缺失，使得日前宣布动工的中国1949年以来最大规模的陕南扶贫避灾移民工程的美好未来增添变数。10年时间，投资近1230亿元，搬迁近280万人，是三峡移民数量的两倍。项目开启之际，便是困难接踵而来之时。资金的紧张、土地的紧缺，都不是陕西一地可以独力协调解决，有赖国家层面的支持。人们更期待，这应该成为灾害移民立法的良好契机。
大移民——280万移民工程的理想与现实
10年，投资近1230亿元，搬迁近280万人，是三峡移民数量的两倍。作为中华人民共和国建国60多年以来，涉及人口最多的一个区域经济、社会发展项目，陕南移民工程的理想和现实，到底有多远？
“目前为止，总体反应评价都是给予肯定支持的，负面的反应到目前为止我还没看到，只有一个媒体提出来能不能实现，我通过有关方面对这个媒体也说了，我们一定能够实现，政府讲话是算数的。”
5月6日上午，在陕西省安康市举行的“陕南移民搬迁工程动员会 ”上，陕西省省长赵正永语气坚决，一脸严肃。
台下鸦雀无声，来自陕南安康、商洛、汉中三地市的数百名干部埋头做着记录。
同样的话赵正永不止一次说过。今年全国两会期间，赵正永在接受媒体采访时说，一定要下决心把在灾害频发和深山区里的居民搬出来，“政府说到做到”。
2010年7月，陕南发生特大泥石流灾害，年底，陕西省高调宣布，从2011年开始，将用十年时间，实施“陕南地区移民搬迁安置”和“陕北白于山区扶贫移民搬迁”工程，涉及搬迁居民279万多人，总投资接近1230亿元。
10年，搬迁近280万人，投资近1230亿元。三个数字，迅速吸引了公众的眼球。
5月10日，一位从事扶贫工作近三十年的安康市老干部对《中国新闻周刊》说，对于多灾多难的陕南地区而言，“它(移民工程)足以与废除几千年来的农业税政策相提并论”。
老干部的评价并不为过，如果一切顺利，这可能是新中国历史上最大规模的移民搬迁工程，与以往单纯的贫困救济不同，这一次是彻底搬迁。“搬迁不仅仅是让群众改变居住的环境，更重要的是让他们改变一种生活的方式。”赵正永说。
但是，陕西举全省之力能否如期完成如此规模巨大的移民工程？能否为中国的避害移民工程提供一个成功的范本？ 大移民会否引发一系列新的生态、社会问题？搬迁是否是远离地质灾害的最佳抉择？
一切还是开始，答案远未揭晓。


灾难频发“倒逼”政府
陕西省为何提出如此大规模的移民？解读最多的是发生于去年7月份的陕南大洪灾。
2010年7月，安康市“7·18”特大泥石流灾害后的第三天，时任陕西省代省长赵正永去安康现场考察，站在安康市汉滨区七堰村吞噬了多名遇难同胞的泥石流废墟旁，第一次公开提出将受到地质灾害威胁的山民搬迁出去的想法。“要让灾区民众能到更安全、便利的环境中生活。”
此次灾难，七堰村共有12人死亡，17人失踪，几十个院子被深埋进了四十余米深的泥石流下。
回复该发言

“灾害让省政府下了决心。”陕西省国土厅一位参与规划制定的官员说，在去年12月方案原则获批的那次省政府常务工作会议上，赵正永曾感慨，“一个村子二十多人瞬间就被埋了，很痛心”。
此后，七堰村的灾难成为当地官员接受采访时引用最多的例子。
但事实上，在陕南的240万移民计划中，因为地质灾害、洪劳灾害的避灾移民数加起来不到三分之一，近半数属于扶贫移民。
陕西省国土厅提供给《中国新闻周刊》的资料显示，因地质灾害避险移民搬迁49.16万人，洪涝灾害避险移民搬迁32万人，扶贫移民搬迁116.6万人，生态移民搬迁46.88万人。分别由陕西省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办和省林业厅牵头负责。工程搬迁由建设单位具体实施。
“‘避灾移民’说法虽不准确，多年来连绵不绝的村毁人亡的地质灾难的确‘倒逼’政府痛下决心。”安康市扶贫局副局长刘子龙在接受《中国新闻周刊》采访时说。
陕西省国土厅提供的资料中还显示，从2001至2010年的10年间，陕南地区共发生地质灾害两千多起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失460亿多元。仅去年就新增地质灾害965起，导致88人死亡、138人失踪、6人受伤、49万间房屋受损、4.9万公顷耕地损毁。
分房风波
就在陕西省政府在安康宣布启动搬迁的第四天，提前建设的移民点之一，安康市蒿坪镇双星村闹起了一场风波。
双星村与七堰村仅两三公里远，大部分村民居住在一个叫屠家沟的深山沟里，去年7月七堰村发生泥石流的同一天，这里也发生了一次大规模的泥石流。
大部分沿沟居住的村民房屋都被冲走了，据村支书况武玖介绍，该村共有10个组，600多户，仅去年实灾的就有174户。
5月9日，《中国新闻周刊》记者看到，在屠家沟沟口的一块平地上，几十栋两层、三层的小楼已基本完工，隔河还有两三栋六层楼房正在建设。
况武玖说，灾后，乡镇征了村里的120亩水田，用于建移民房。计划将住在沟里的居民整体搬迁出来。
去年8月征地，10月初动工，工程分为两期，一期259套房子，二期计划再建500套。到今年5月，一期工程基本完工。
由于开工时间较早，陕西省国土厅在准备陕南搬迁动员大会时曾一度考虑将双星村移民点作为会场，但由于场地等原因改在恒口镇。
5月5日，为了迎接检查，村里安排了9户“三无”(无房、无地、无财产)户入住，其余的搬迁户被通知五天后“抓阄”分房子。
但就是5月10日的分房会，让村民和村干部之间闹得不欢而散。
一位参加分房的村民告诉《中国新闻周刊》，当天由于村里两间两层的房源太少，而报名交钱的人过多，村民意见非常大，分房不得不改期。
况武玖介绍说，移民点盖的房型主要有两间两层和两间三层和120平米的套房三种，“村民都喜欢两间两层的小楼”，但两间两层的房子只有40多套，报名的却有100多户，作为整个镇上的集中安置点，移民点还要安置其他几个村的灾民，因此分不下去。
房子分不下去的另一个原因是价格太高。
据村民张玉林介绍，在村里统一建设的移民房中，最便宜的套房要9.5万元，两间两层的需要16万，而两间三层的房子最贵，要交23万。
“国家给的补助是每户1.7万元，相比十几万、二十几万的移民房仍然杯水车薪，大部分村民只能靠贷款或借款买房子。”
这样的现实在双星村很普遍，家住9组的村民陈龙才家受灾严重，五间土房被冲去了4间半，还剩半间房子和两个衣柜。
陈龙才家共有9口人，灾害过后，他只好住着带着儿子和儿媳在山下租房住。只有85岁的老母亲舍不住家里的衣柜和床，坚持一个人住在旧房子里面。
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山洪期间，陈龙才家的4亩山坡地被冲毁了，为了养家，陈龙才的两个儿子都去了陕北的煤矿打工。而他本人也每天在镇上打零工。为了报名在移民点买个两间两层的房子，陈龙才向信用社贷了5万，又借了3万“高利贷”，每月三分的利息，3万块钱一个月就要交900元的利息。但还差8万多没有着落。
资金焦虑
为钱焦虑的不仅是村民，负责扶贫搬迁的地方官员同样着急。
安康市扶贫局副局长刘子龙从事扶贫工作近三十年，据他介绍，由于安康地区地处秦巴山区的南北气候过渡带，极端天气多，加上当地山势陡峭，泥层薄，因此极易产生洪涝、泥石流等灾害。
1949年以后，安康地区每年在救济灾民、灾后重建以及零星的搬迁工程中投入巨大。但仍是年年救灾，年年受灾，政府也一筹莫展。
自1998年至今，各类扶贫移民、生态移民，危旧房改造等就达到10万户。按每户20万左右的成本计算，12年，光改造、搬迁等就花费了200亿。
在刘子龙看来，整合资源进行大规模的移民搬迁，是能够彻底改善山区居民的生存与发展的“治本之策”，但核心的问题是政府补助建房的资金如何安排。
钱从哪儿来？刘子龙说，如果钱不落实，这个工程就会被老百姓理解为大忽悠。
2010年11月2日，作为规划初稿的主要起草部门，陕西省国土资源厅召开座谈会，刘子龙作为安康市的代表参与了座谈。
在会上，他提出，政府原定的每户补助2万元的标准“既一刀切，又低了”，建议一般农户每户补助3万，而家庭条件较差的“三无户、特困户”每户补助5万元。后来，这一建议在由国土厅牵头制定的规划初稿中被采纳。
但标准在国土厅长王登记5月6日动员会上的报告中又有了变化，原来三无户、特困户的5万元补助改成了4万元。
5月6日“动员会”之后，省国土厅接到通知，不再制定实施意见，而是以一个搬迁办法或暂行办法的方式出台。
“核心还是钱的问题不好协调。”一位了解内情的官员私下透露，“补助的标准成为极为敏感的数字”。
在陕西省国土厅给《中国新闻周刊》出具的采访答复中，特别强调，“鉴于移民搬迁总体规划、年度计划等正式文件均没有出台，上述文稿(答复)中出现的数据，以省政府正式印发的文件为准。”
据《中国新闻周刊》了解，在最初的规划意见中，曾有专门章节提出陕南搬迁的投资估算和资金筹措。
规划中陕南地区移民搬迁安置共需投资1109.4亿元，其中移民建房投资772.2亿元，基础设施、土地整治、公共服务及其他投资等325.1亿元，自主迁移投资12.1亿元。
其中：建房投资772.2亿中，村民自筹715.9亿。省级财政扶持资金每年2亿，十年20亿，按5：5的比例市县两级地方再配套20亿，另外再争取中央财政资金20亿。此外，规划还建议西安、宝鸡、咸阳等市“对口支援”8.4亿元。
“事实上，政府用于补助村民建房的资金仅60多个亿，真正的大头，还得村民自己出。”一位看到规划的移民户说。
按照规划，政府出的大头是基础设施和公共服务设施等的325.1亿，但这一笔资金同样令基层官员为难。按规划，这一部分由省发改委、建设、民政、扶贫、水利、交通、国土、电力、农业、林业等相关部门“本着积极支持”的原则，通过项目建设的方式解决。
说白了，就是让各部门分摊。一位了解内情的安康市官员介绍，省政府的思路是，整合原本分散在各个部门各类搬迁资金，集中起来办大事。但中央每年通过各部门下来的资金都有专门预算，超出的部门怎么办？
安康市扶贫局副局长刘子龙在接受《中国新闻周刊》采访时算了一笔账，他说，怎么盘算，都觉得这个盘子没法填得满。
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按规划，安康十年要搬22万户，平均一户补3万，要66个亿，其中特困户(增加2万补助)按20%比例有4.4万户，需要再加8.8亿。加上基础设施大概有115个亿需要政府买单。平均每年十个亿，按照目前省级和市县各负担50%算，安康一年至少要拿5亿，但现实情况是，安康很难拿得出这笔钱。
这是个现实问题。
所以，安康市向上级政府提交的书面建议中，提出的第一条就是，“要加大中央财政统筹资金和省级财政扶贫资金，以及对口资金的扶持力度。”
牵头负责陕南搬迁的陕西省国土厅相关负责人在接受《中国新闻周刊》采访时称，他们希望规划能够上升到国家层面，请求国家发改委予以立项、扶持。国家各部门能够制定支持移民搬迁的特殊政策，予以政策、资金方面的扶持。


理想与现实
为了鼓励村民搬迁，陕西省政府在最初的搬迁规划中承诺：新建筑的选址首先保证安全的地质与水文条件，有较丰富的可开发土地和耕园地，还要便于居民出行，解决水电等基础设施。
为了鼓励240万村民心甘情愿地搬离故土，陕西省除了提出每户给予能一定补助外，还附加了一份更美好的远景：创造160万个就业岗位；新的住址确保每个行政村有卫生室；全面解决群众子女义务教育阶段的上学问题；争取每个搬迁户有1个以上的劳动力接受劳务输出培训或技术培训；每个移民安置地区将通广播电视、通电话。
“在地质灾害高发的山区，适宜居住的土地本来就不多，陕南地区如何找到足够安全的土地安置移民？”一位曾在安康实地调查过的地质专家提出疑问。
在陕南山区，可供选择的安置点很少。上述专家在接受《中国新闻周刊》采访时说，以安康所辖的一区九县为例，比较开阔的平地只有平利县城、汉阴县城和安康城区，其他的7个县城不是建在坡上，就是建在山沟里，本身也面临安全隐患，大规模移民对当地生态无疑是一种挑战。
双星村支书况武玖说，为了建移民房已从村民手中征用120亩水田，加上前几年建工业园区征地，该村建房的土地已所剩无几。
去年，受灾严重的七堰村150户村民要整体搬迁，由于没有合适建房的宅基地，不得已从邻近村子买下了200亩耕地，规划为新的“七堰社区”。
安康市国土局一位官员说，首批移民是去年受灾最重的灾民，规模不大，解决起来相对容易，但以后可供移民的用地越来越少。
如何解决这一土地矛盾？陕西省国土厅称，此次搬迁将陕南三市移民安置国土空间划分为适宜安置区、适度安置区和不宜安置区。而搬迁安置移民主要集中安排在适宜安置区和适度安置区。其中适宜安置区陕南秦巴山地山前冲洪积扇裙、浅丘地区、汉江、丹江沿岸二级以上河谷阶地、汉中盆地、安康盆地、商丹盆地以及各县(区)零散分布的相对平坦地块。适度安置区主要分布在地块比较零散的秦巴山区河谷、低山和丘陵地带。
对于土地指标的疑问，根据陕南地区移民搬迁安置规模和安置方式，规划期间共需新增建设用地规模11171公顷(约16万亩)，户均增加173平方米。
该厅解决的办法是，抓住陕南三市新一轮土地利用总体规划修编契机，与移民搬迁总体规划充分衔接，重新核定和调整新增建设用地总规模，适当增加安置区新增建设用地规模，扩大城乡建设用地增减挂钩周转指标范围。同时积极与国土资源部协调，争取在“十二五”期间争取移民搬迁10万亩建设用地指标。
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“最终能否争取到指标不好说，但政府已经在努力。”一位陕西省国土厅官员私下说，最初，整个陕南的规划都由省发改委以工代赈处牵头，但后来省里决定改为国土厅牵头，正是为了在以后土地利用规划及指标申请上更加方便。
上述官员称，这样的争取早在两会期间就已开始，“今年两会期间，中共中央政治局常委周永康同志到陕西省代表团讨论的时候，对我们这个下决心用十年时间整体搬迁给予了高度评价，要求国家有关部门给予支持”。
在北京期间，陕西省相关人士专门到国土资源部、水利部几个部门汇报，同时要求相关的厅局到对应的部委汇报工作，争取政策资金。
“这里动工后我们就要积极争取到上面跑去，因为周永康同志在我们代表团提出要求国家方面给予支持，这么大的工程这么好的事情要给予支持，所以我想除了各项政策之外中央还会给一部分资金的。”赵正永在动员会上这样打气。
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