保障房无法无边

什么是保障房？没有法律定义。保障房运动已经开展了半年，依然没有明确的律条进行规范。各方力量奇招频出，保障房在无律法约束的情况之下，正在向地方第二融资平台演变，成为地方官员升迁的工具。
【《证券市场周刊》记者 王金】“保障房是个筐，啥都往里装。”发改委一位知情人士对记者说。“现在部委一沾地方报上来的保障房项目，审批都特快，银行贷款也很快到位。其实他们拿了钱去干什么，谁也不知道。挂羊头卖狗肉的想必少不了。”
国家统计局最新统计数据显示，1-4月份，全国房地产开发投资13340亿元，同比增长34.3%。“投资之所以保持这么高的增速，其中一个很重要的原因就是保障房的开工力度、建设力度在加强，今年按计划要新开工建设1000万套保障房，各地非常重视。”国家统计局新闻发言人盛来运此前曾表示。
商品住房发展已有历史，但保障性住房是从2010年年底才开始大力提倡建设的，处于初期阶段的投资表现往往较高。
然而，在缺乏健全的法制规范和清晰的法律界定情况下，庞大的资金流向囊括了经适房、廉租房、公租房、限价房、单位自建房、棚改、旧改、拆迁安置……如此鱼龙混杂的革命队伍 “保障房”，甚至打着“保障房”概念的各类地方融资平台，最后能不负初衷，解决中低收入群体住房问题的有多少？又有多少违禁项目依靠“保障房”借尸还魂，大行其道？
福利房闸门重开
近日，美的集团的“保障房”模式饱受争议。广东顺德一保障性住房用地被美的集团以低价竞得，在该地块的竞买文件中注明，该批保障性住房建成后，将定向供应顺德大企业员工，而事实却是只有美的集团一家符合顺德大企业标准。
顺德的解释是，今年各地政府保障房建设任务增加。以顺德为例，今年分到的任务是7750套，是初始目标的7倍多。任务增加，单靠政府资金建设保障房难以完成，引入社会资金势在必行。
美的集团的模式学名叫“定向开发”，是福利房的一种。内定的开发商，以极低的价格“拍”下土地，或建好房子以极低的价格让机关“团购”，再按级别档次分下去。一直以来，这种貌似不姓 “保”的“保障房”不但大行其道，而且确实姓“保”。
据公开资料，北京市2005年到2009年公开的土地供应量，70%以上的土地用于建经适房和享受经适房等政策的住房，同期面向社会供应的经适房数量加起来只有7%左右，也就是说，63%的经适房用地由特定单位使用，面积大约是公开出售的商品房住宅用地面积的两倍。
然而，这种局面是有法可依的。2004年，建设部会同三部委共同制定颁布了 《经济适用住房管理办法》。其中第二十九条明文规定“集资、合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、上市条件、供应对象的审核等均按照经济适用住房的有关规定，严格执行”。
在2007年8月公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(24号文)中也规定，在符合城市规划的前提下，经城市人民政府批准的情况下，单位可利用自有土地进行集资合作建房，但仅限于距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业。当时，建设部对这一条款解释称，将这种特殊的单位集资建房纳入经济适用住房政策范畴进行管理。
然而，“特殊”的标准就见仁见智了。经适房给集资建房披上了合法的外衣。从公务员到大型垄断企业，集资建房屡禁不绝。近两年曝光的就有国电安徽分公司违规建双拼别墅、中国铁建(601186,股吧)集团下属公司为困难职工集资建房以及中石化九江分公司拟启动数千套住房团购项目、央行苏州支行建豪华别墅、人民大会堂在马连道以及发改委在六里桥的经适房等。部分地区官员甚至直接倒卖房条谋取暴利。
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北京市人大代表、清华大学法学院教授王振民曾表示，正在起草的《住房保障法》将明确“住房保障”的内涵和对象是提供给低收入困难家庭。对于住房保障的范围，已经明确的是将经济适用房、廉租房纳入到里面，正在研究是否纳入公租房，但暂时不考虑限价房。
看来，经适房与集资建房之间的关系如不厘清，即使以后保障房立法，也依然难逃福利房的魅影。
78家央企不退反进
对于集资建房之心昭然的单位，更近水楼台的政策在于企事业单位自有土地建设保障房上，甚至可以把工业用地转化为保障房用地。目前，北京、广州、陕西、河南、山西等地已经公开表态或出台相关政策，鼓励企事业单位利用自有土地建设保障房。
国际成熟经验中，各国划分保障与非保障住房的分水岭就是土地是公有还是私有。对应国情就是土地的使用性质是出让还是划拨。出让土地中的商品房不管有什么样的差别与限制都属私有财产。只有划拨土地上的住房是土地的财产权利归国家所有。购买经济适用住房者只拥有房屋的实体财产，但并不拥有土地的财产权利。而土地划拨则是政府的买单部分或财产收入的转移部分。这就是住房保障性质的最基本特征。
国有的土地性质是确保保障房在分配环节上公平公正的物质基础。这种企事业单位自有土地不符合上述保障房的基本特征。
目前的操作路径是，企事业单位向当地建委提出申请，在符合土地利用规划和城市总体规划的前提下，可以将工业、仓储、科研等用地依法变更为住宅用地，建设保障房。通常都会优先解决本单位符合保障性住房条件的职工住房困难问题，剩余部分由当地政府统筹分配给申请保障房且符合条件的居民。
专家认为，现在这种思路无异于大力发展福利房。优先解决本单位符合保障性住房条件的职工住房困难问题，很可能仍然延续集资建房的形式，最终面向社会公开分配的会很少。即使有部分房源面向社会，企事业单位员工与社会人群混居在一起，执行层面上也相当困难。
目前，相关部委对于企业利用自有用地建设保障房并未有相关规范。各地在政策的解释和执行上也千差万别，在自有用地建设保障性住房的类型、产权所属、资金筹措渠道、分配方式等诸多问题上，均无定议。
另外，政策之间也自相矛盾。
2010年以来的“央企退房令”在执行中停滞不前。自建保障房，让这将退未退的78家央企，暂时可以不必退了。
更有甚者，5月初，国资委在网站上挂出通知，要求央企积极参与保障房的开发建设。“要抓住各地在保障性住房土地供应、投资补助、财政贴息、融资、税费等方面出台优惠政策的机会，将保障性住房与商业性房地产开发有机结合起来”。
这是什么情况？难道中央不但鼓励央企积极参与保障房，而且积极参与商品房？甚至可以把工业用地盘活为保障房、商品房？那么78家央企不但没有退出房地产业，反而是大大的进了！
地方融资平台死灰复燃
“保障房的范畴尚无法律界定，这方便了很多人浑水摸鱼。目前这一广泛的概念已成为撬动融资的工具。棚户区改造等项目实质上是商品房，也用保障房包装立项，或者资产包中只有少量保障房，其余是商品房或其他不知所云的东西。”发改委知情人士直言。
近日银监会对繁盛一时的地方投融资平台加强监管，要求到期的平台贷，一律不得展期和借新还旧。
不过这些政策唯独对保障房开绿灯。根据银监会的相关规定，平台类客户的新增贷款，必须符合《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》，这其中包含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造，属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。
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央行最新公布的数据显示，2011年第一季度2.24万亿元人民币新增贷款中，房地产开发贷新增1678亿元，余额同比增长17.0%，比2010年回落6.5个百分点，其中保障性住房开发贷款新增 651亿元，比年初增长40.1%，保障房新增开发贷款占到房地产开发贷的四成左右。
地方政府敏锐地捕捉到这一机会，重新包装并推出了保障房融资平台，即地方政府通过土地划拨，或以现有廉租房和公租房等政府资产先行注入成立一个融资平台公司，并以政府信用为担保吸引银行资金。河南省漯河市、重庆市、湖北省黄石市都在探索实施这种模式。
事实上，之前的地方融资平台问题多多。城投公司主营业务利微、多靠政府补贴获利润、发行人变相美化资产负债表、地方隐性债务占比重等。这些问题，包含廉租房和公租房等无利项目的保障房融资平台也自然无法解决，又如何避免重蹈覆辙？
据了解，目前银行及社会资本只对能快速回笼资金的出售型保障房动心，而对无盈利模式的租赁式保障房不“感冒”。2011年的1000万套保障房计划中，出售型保障房以及棚户区改造占64%，租赁型保障房占36%以上而这部分最“干净”，最能保障中低收入人群利益的项目，恰恰是最缺乏保障的。
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