大移民

紫阳县双星村，名叫张玉林的农民站在被泥石流冲毁的家园里。摄影/本刊记者 柴春芽
陕西280万移民悬念
新中国成立60年来，中国大规模的经济建设导致了7000万以上的非自愿移民。单以中国水库移民为例，在1949年至2008年间，直接迁移的原迁移民人口就达到1930万人。
令人吃惊的数字背后，有一个必须正视的现实：在庞大的非自愿移民给公民和人类生存环境带来巨大改变的境况下，仍无一部全面规范此类行为的法律。
立法和组织上的缺失，使得日前宣布动工的中国1949年以来最大规模的陕南扶贫避灾移民工程的美好未来增添变数。10年时间，投资近1230亿元，搬迁近280万人，是三峡移民数量的两倍。项目开启之际，便是困难接踵而来之时。资金的紧张、土地的紧缺，都不是陕西一地可以独力协调解决，有赖国家层面的支持。人们更期待，这应该成为灾害移民立法的良好契机。
280万移民工程的理想与现实
10年，投资近1230亿元，搬迁近280万人，是三峡移民数量的两倍。作为中华人民共和国建国60多年以来，涉及人口最多的一个区域经济、社会发展项目，陕南移民工程的理想和现实，到底有多远？
“目前为止，总体反应评价都是给予肯定支持的，负面的反应到目前为止我还没看到，只有一个媒体提出来能不能实现，我通过有关方面对这个媒体也说了，我们一定能够实现，政府讲话是算数的。”
5月6日上午，在陕西省安康市举行的“陕南移民搬迁工程动员会 ”上，陕西省省长赵正永语气坚决，一脸严肃。
台下鸦雀无声，来自陕南安康、商洛、汉中三地市的数百名干部埋头做着记录。
同样的话赵正永不止一次说过。今年全国两会期间，赵正永在接受媒体采访时说，一定要下决心把在灾害频发和深山区里的居民搬出来，“政府说到做到”。
2010年7月，陕南发生特大泥石流灾害，年底，陕西省高调宣布，从2011年开始，将用十年时间，实施“陕南地区移民搬迁安置”和“陕北白于山区扶贫移民搬迁”工程，涉及搬迁居民279万多人，总投资接近1230亿元。
10年，搬迁近280万人，投资近1230亿元。三个数字，迅速吸引了公众的眼球。
5月10日，一位从事扶贫工作近三十年的安康市老干部对《中国新闻周刊》说，对于多灾多难的陕南地区而言，“它(移民工程)足以与废除几千年来的农业税政策相提并论”。
老干部的评价并不为过，如果一切顺利，这可能是新中国历史上最大规模的移民搬迁工程，与以往单纯的贫困救济不同，这一次是彻底搬迁。“搬迁不仅仅是让群众改变居住的环境，更重要的是让他们改变一种生活的方式。”赵正永说。
但是，陕西举全省之力能否如期完成如此规模巨大的移民工程？能否为中国的避害移民工程提供一个成功的范本？ 大移民会否引发一系列新的生态、社会问题？搬迁是否是远离地质灾害的最佳抉择？
一切还是开始，答案远未揭晓。


灾难频发“倒逼”政府
陕西省为何提出如此大规模的移民？解读最多的是发生于去年7月份的陕南大洪灾。
回复该发言

2010年7月，安康市“7·18”特大泥石流灾害后的第三天，时任陕西省代省长赵正永去安康现场考察，站在安康市汉滨区七堰村吞噬了多名遇难同胞的泥石流废墟旁，第一次公开提出将受到地质灾害威胁的山民搬迁出去的想法。“要让灾区民众能到更安全、便利的环境中生活。”
此次灾难，七堰村共有12人死亡，17人失踪，几十个院子被深埋进了四十余米深的泥石流下。
“灾害让省政府下了决心。”陕西省国土厅一位参与规划制定的官员说，在去年12月方案原则获批的那次省政府常务工作会议上，赵正永曾感慨，“一个村子二十多人瞬间就被埋了，很痛心”。
此后，七堰村的灾难成为当地官员接受采访时引用最多的例子。
但事实上，在陕南的240万移民计划中，因为地质灾害、洪劳灾害的避灾移民数加起来不到三分之一，近半数属于扶贫移民。
陕西省国土厅提供给《中国新闻周刊》的资料显示，因地质灾害避险移民搬迁49.16万人，洪涝灾害避险移民搬迁32万人，扶贫移民搬迁116.6万人，生态移民搬迁46.88万人。分别由陕西省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办和省林业厅牵头负责。工程搬迁由建设单位具体实施。
“‘避灾移民’说法虽不准确，多年来连绵不绝的村毁人亡的地质灾难的确‘倒逼’政府痛下决心。”安康市扶贫局副局长刘子龙在接受《中国新闻周刊》采访时说。
陕西省国土厅提供的资料中还显示，从2001至2010年的10年间，陕南地区共发生地质灾害两千多起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失460亿多元。仅去年就新增地质灾害965起，导致88人死亡、138人失踪、6人受伤、49万间房屋受损、4.9万公顷耕地损毁。
分房风波
就在陕西省政府在安康宣布启动搬迁的第四天，提前建设的移民点之一，安康市蒿坪镇双星村闹起了一场风波。
双星村与七堰村仅两三公里远，大部分村民居住在一个叫屠家沟的深山沟里，去年7月七堰村发生泥石流的同一天，这里也发生了一次大规模的泥石流。
大部分沿沟居住的村民房屋都被冲走了，据村支书况武玖介绍，该村共有10个组，600多户，仅去年实灾的就有174户。
5月9日，《中国新闻周刊》记者看到，在屠家沟沟口的一块平地上，几十栋两层、三层的小楼已基本完工，隔河还有两三栋六层楼房正在建设。
况武玖说，灾后，乡镇征了村里的120亩水田，用于建移民房。计划将住在沟里的居民整体搬迁出来。
去年8月征地，10月初动工，工程分为两期，一期259套房子，二期计划再建500套。到今年5月，一期工程基本完工。
由于开工时间较早，陕西省国土厅在准备陕南搬迁动员大会时曾一度考虑将双星村移民点作为会场，但由于场地等原因改在恒口镇。
5月5日，为了迎接检查，村里安排了9户“三无”(无房、无地、无财产)户入住，其余的搬迁户被通知五天后“抓阄”分房子。
但就是5月10日的分房会，让村民和村干部之间闹得不欢而散。
一位参加分房的村民告诉《中国新闻周刊》，当天由于村里两间两层的房源太少，而报名交钱的人过多，村民意见非常大，分房不得不改期。
况武玖介绍说，移民点盖的房型主要有两间两层和两间三层和120平米的套房三种，“村民都喜欢两间两层的小楼”，但两间两层的房子只有40多套，报名的却有100多户，作为整个镇上的集中安置点，移民点还要安置其他几个村的灾民，因此分不下去。
房子分不下去的另一个原因是价格太高。
据村民张玉林介绍，在村里统一建设的移民房中，最便宜的套房要9.5万元，两间两层的需要16万，而两间三层的房子最贵，要交23万。
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“国家给的补助是每户1.7万元，相比十几万、二十几万的移民房仍然杯水车薪，大部分村民只能靠贷款或借款买房子。”
这样的现实在双星村很普遍，家住9组的村民陈龙才家受灾严重，五间土房被冲去了4间半，还剩半间房子和两个衣柜。
陈龙才家共有9口人，灾害过后，他只好住着带着儿子和儿媳在山下租房住。只有85岁的老母亲舍不住家里的衣柜和床，坚持一个人住在旧房子里面。
山洪期间，陈龙才家的4亩山坡地被冲毁了，为了养家，陈龙才的两个儿子都去了陕北的煤矿打工。而他本人也每天在镇上打零工。为了报名在移民点买个两间两层的房子，陈龙才向信用社贷了5万，又借了3万“高利贷”，每月三分的利息，3万块钱一个月就要交900元的利息。但还差8万多没有着落。


资金焦虑
为钱焦虑的不仅是村民，负责扶贫搬迁的地方官员同样着急。
安康市扶贫局副局长刘子龙从事扶贫工作近三十年，据他介绍，由于安康地区地处秦巴山区的南北气候过渡带，极端天气多，加上当地山势陡峭，泥层薄，因此极易产生洪涝、泥石流等灾害。
1949年以后，安康地区每年在救济灾民、灾后重建以及零星的搬迁工程中投入巨大。但仍是年年救灾，年年受灾，政府也一筹莫展。
自1998年至今，各类扶贫移民、生态移民，危旧房改造等就达到10万户。按每户20万左右的成本计算，12年，光改造、搬迁等就花费了200亿。
在刘子龙看来，整合资源进行大规模的移民搬迁，是能够彻底改善山区居民的生存与发展的“治本之策”，但核心的问题是政府补助建房的资金如何安排。
钱从哪儿来？刘子龙说，如果钱不落实，这个工程就会被老百姓理解为大忽悠。
2010年11月2日，作为规划初稿的主要起草部门，陕西省国土资源厅召开座谈会，刘子龙作为安康市的代表参与了座谈。
在会上，他提出，政府原定的每户补助2万元的标准“既一刀切，又低了”，建议一般农户每户补助3万，而家庭条件较差的“三无户、特困户”每户补助5万元。后来，这一建议在由国土厅牵头制定的规划初稿中被采纳。
但标准在国土厅长王登记5月6日动员会上的报告中又有了变化，原来三无户、特困户的5万元补助改成了4万元。
5月6日“动员会”之后，省国土厅接到通知，不再制定实施意见，而是以一个搬迁办法或暂行办法的方式出台。
“核心还是钱的问题不好协调。”一位了解内情的官员私下透露，“补助的标准成为极为敏感的数字”。
在陕西省国土厅给《中国新闻周刊》出具的采访答复中，特别强调，“鉴于移民搬迁总体规划、年度计划等正式文件均没有出台，上述文稿(答复)中出现的数据，以省政府正式印发的文件为准。”
据《中国新闻周刊》了解，在最初的规划意见中，曾有专门章节提出陕南搬迁的投资估算和资金筹措。
规划中陕南地区移民搬迁安置共需投资1109.4亿元，其中移民建房投资772.2亿元，基础设施、土地整治、公共服务及其他投资等325.1亿元，自主迁移投资12.1亿元。
其中：建房投资772.2亿中，村民自筹715.9亿。省级财政扶持资金每年2亿，十年20亿，按5：5的比例市县两级地方再配套20亿，另外再争取中央财政资金20亿。此外，规划还建议西安、宝鸡、咸阳等市“对口支援”8.4亿元。
“事实上，政府用于补助村民建房的资金仅60多个亿，真正的大头，还得村民自己出。”一位看到规划的移民户说。
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按照规划，政府出的大头是基础设施和公共服务设施等的325.1亿，但这一笔资金同样令基层官员为难。按规划，这一部分由省发改委、建设、民政、扶贫、水利、交通、国土、电力、农业、林业等相关部门“本着积极支持”的原则，通过项目建设的方式解决。
说白了，就是让各部门分摊。一位了解内情的安康市官员介绍，省政府的思路是，整合原本分散在各个部门各类搬迁资金，集中起来办大事。但中央每年通过各部门下来的资金都有专门预算，超出的部门怎么办？
安康市扶贫局副局长刘子龙在接受《中国新闻周刊》采访时算了一笔账，他说，怎么盘算，都觉得这个盘子没法填得满。
按规划，安康十年要搬22万户，平均一户补3万，要66个亿，其中特困户(增加2万补助)按20%比例有4.4万户，需要再加8.8亿。加上基础设施大概有115个亿需要政府买单。平均每年十个亿，按照目前省级和市县各负担50%算，安康一年至少要拿5亿，但现实情况是，安康很难拿得出这笔钱。
这是个现实问题。
所以，安康市向上级政府提交的书面建议中，提出的第一条就是，“要加大中央财政统筹资金和省级财政扶贫资金，以及对口资金的扶持力度。”
牵头负责陕南搬迁的陕西省国土厅相关负责人在接受《中国新闻周刊》采访时称，他们希望规划能够上升到国家层面，请求国家发改委予以立项、扶持。国家各部门能够制定支持移民搬迁的特殊政策，予以政策、资金方面的扶持。


理想与现实
为了鼓励村民搬迁，陕西省政府在最初的搬迁规划中承诺：新建筑的选址首先保证安全的地质与水文条件，有较丰富的可开发土地和耕园地，还要便于居民出行，解决水电等基础设施。
为了鼓励240万村民心甘情愿地搬离故土，陕西省除了提出每户给予能一定补助外，还附加了一份更美好的远景：创造160万个就业岗位；新的住址确保每个行政村有卫生室；全面解决群众子女义务教育阶段的上学问题；争取每个搬迁户有1个以上的劳动力接受劳务输出培训或技术培训；每个移民安置地区将通广播电视、通电话。
“在地质灾害高发的山区，适宜居住的土地本来就不多，陕南地区如何找到足够安全的土地安置移民？”一位曾在安康实地调查过的地质专家提出疑问。
在陕南山区，可供选择的安置点很少。上述专家在接受《中国新闻周刊》采访时说，以安康所辖的一区九县为例，比较开阔的平地只有平利县城、汉阴县城和安康城区，其他的7个县城不是建在坡上，就是建在山沟里，本身也面临安全隐患，大规模移民对当地生态无疑是一种挑战。
双星村支书况武玖说，为了建移民房已从村民手中征用120亩水田，加上前几年建工业园区征地，该村建房的土地已所剩无几。
去年，受灾严重的七堰村150户村民要整体搬迁，由于没有合适建房的宅基地，不得已从邻近村子买下了200亩耕地，规划为新的“七堰社区”。
安康市国土局一位官员说，首批移民是去年受灾最重的灾民，规模不大，解决起来相对容易，但以后可供移民的用地越来越少。
如何解决这一土地矛盾？陕西省国土厅称，此次搬迁将陕南三市移民安置国土空间划分为适宜安置区、适度安置区和不宜安置区。而搬迁安置移民主要集中安排在适宜安置区和适度安置区。其中适宜安置区陕南秦巴山地山前冲洪积扇裙、浅丘地区、汉江、丹江沿岸二级以上河谷阶地、汉中盆地、安康盆地、商丹盆地以及各县(区)零散分布的相对平坦地块。适度安置区主要分布在地块比较零散的秦巴山区河谷、低山和丘陵地带。
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对于土地指标的疑问，根据陕南地区移民搬迁安置规模和安置方式，规划期间共需新增建设用地规模11171公顷(约16万亩)，户均增加173平方米。
该厅解决的办法是，抓住陕南三市新一轮土地利用总体规划修编契机，与移民搬迁总体规划充分衔接，重新核定和调整新增建设用地总规模，适当增加安置区新增建设用地规模，扩大城乡建设用地增减挂钩周转指标范围。同时积极与国土资源部协调，争取在“十二五”期间争取移民搬迁10万亩建设用地指标。
“最终能否争取到指标不好说，但政府已经在努力。”一位陕西省国土厅官员私下说，最初，整个陕南的规划都由省发改委以工代赈处牵头，但后来省里决定改为国土厅牵头，正是为了在以后土地利用规划及指标申请上更加方便。
上述官员称，这样的争取早在两会期间就已开始，“今年两会期间，中共中央政治局常委周永康同志到陕西省代表团讨论的时候，对我们这个下决心用十年时间整体搬迁给予了高度评价，要求国家有关部门给予支持”。
在北京期间，陕西省相关人士专门到国土资源部、水利部几个部门汇报，同时要求相关的厅局到对应的部委汇报工作，争取政策资金。
“这里动工后我们就要积极争取到上面跑去，因为周永康同志在我们代表团提出要求国家方面给予支持，这么大的工程这么好的事情要给予支持，所以我想除了各项政策之外中央还会给一部分资金的。”赵正永在动员会上这样打气。
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