赵晓：改变政绩考核标准 打破土地财政困局

青年学者赵晓（图片由作者本人提供）
■作者简历
赵晓，北京科技大学经济管理学院教授、博士生导师；北京大学光华管理学院经济学博士；世界银行—北大中国经济研究中心客座研究员；中国体制改革研究会特约研究员、学术委员；中国房地产协会专家委员会成员；中国经济学奖专家委员会委员。
随着房价的高企，土地财政以及与之关联的分税制成为学者、民众以及媒体经常关注的话题，本文从现状入手，追忆历史，对分税制、中央与地方的事权和财权不协调等问题进行剖析，力图给出一个参考答案。
社会财富增加，幸福感无提升
从个人与国家财富划分层面而言：改革开放30年社会物质财富急速增加，但如此庞大的物质财富却并没有进行合理的分配。一个不争的事实是当前的中国人“看不起病、买不起房、上不起学、死不起人”。伴随着社会财富的增加，民众反而整日生活在焦灼之中，幸福感丝毫没有提升。
以个税起征点为例，众所周知，当前中国个税税收的贡献主体主要集中在中低收入人群，高收入人群反而通过各种“技术”实现了所谓的合理避税。面对众多提高个税起征点的唿声，3000元仿佛成了天花板，这不免让人痛心疾首。此外，在过去20年中国的人均GDP从1991年的1892.8元增长到2010年的29762元，增长了15.71倍；而中央财政收入同期增长了近45.27倍。
从中央与地方财政划分层面而言：就表层原因来说，分税制使得中央把桌面上的阳光收入(即税收收入)的大部分拿走，而地方政府则“另辟蹊径”大搞土地财政，虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知，就某个地方政府而言，税收返还不宜看做是长期稳定的财政收入；就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是以“GDP为纲”，如此引导的结果必然是投资冲动极强，因为它“立竿见影”(只要领导来了就可以看见高楼大厦林立)；如果再往深处探寻，就有可能把视野转向中国的政治传统，地方政府只有“跑部”，才能“钱进”。
现有切蛋糕方法弊端显现
根据国家统计局公布的数据，从1991年到2010年近20年的时间里，中央财政收入从1991年的938.25亿元，增长到2010年42470.52亿元，20年的时间里增长了45.27倍。这个数据也从侧面反映出中国经济在过去20年所取得的辉煌成就。尤其是在1994年的分税制改革以后，中央财政收入增长明显提速，分税制实施的前三年中央财政收入分别是938.25亿元、979.51亿元和957.51亿元，实施的后三年该数据分别是2906.5亿元、3256.62亿元和3661.07亿元。而中央财政收入占总财政收入的比重也从前三年的29.8%、28.1%和22%，增长到后三年的55.7%、52.2%和49.4%。
从地方财政收入来看，从1991年的2211.23亿元，增长到2010年40609.8亿元。20年的时间里增长了18.37倍，其增速也相对较快。1994年分税制改革的前三年地方财政收入分别是2211.23亿元、2503.86亿元和3391.44亿元，后三年分别是2311.6亿元、2985.58亿元和3746.92亿元。地方财政收入占总财政收入的比重也从前三年的70.2%、71.9%和78%，下降到44.3%、47.8%和50.5%。
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中央转移支付是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。在过去的20年里，中央转移支付从1991年的585亿元增长到2010年的32350亿元，增长了55.3倍。实施分税制的前三年，中央转移支付分别是585亿元、559亿元和597亿元，后三年的数据分别是2389亿元、2543亿元和2723亿元。转移支付虽说是中央收上去的税最后再返还到地方投资上，但这笔财政收入返还给谁？返还的标准是什么？一系列问题没有得到妥善解决，其结果是地方政府的财权确实得到了有效的控制，但中央财政和中直部门的权力却过分膨胀。此外，工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，地方政府直接管理的部门越来越少。收入上，大量的预算外、制度外收入、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。
预防性储蓄高企打击消费
比中央与地方的财政蛋糕如何切分更值得关注的问题是中国的财政收入到底用到了什么地方？先从中央财政支出的数据来看，1991年中央财政决算支出为1090.81亿元，2010年增长到15972.89亿元，20年增长了14.64倍。中央财政占总财政支出的比重从1991年的32.2%减少到2010年的17.8%。
就地方财政支出而言，1991年地方财政决算支出为2295.81亿元，到2010年增长为73602.49亿元，20年增长了32.06倍。地方财政占总财政支出的比重从1991年的67.8%增加到2010年的82.2%。
从支出项目来看，据财政部统计数据，2010年中国财政支出大项包括：教育支出12450亿元，比上年增加2012亿元，增长19.3%；医疗卫生支出4745亿元，比上年增加751亿元，增长18.8%；社会保障和就业支出9081亿元，比上年增加1475亿元，增长19.4%；住房保障支出2358亿元，比上年增加553亿元，增长30.7%；农林水事务支出8052亿元，比上年增加1331亿元，增长19.8%；交通运输支出5488亿元，比上年增加840亿元，增长18.1%；城乡社区事务支出5980亿元，比上年增加1046亿元，增长21.2%；资源勘探电力信息等事务支出3497亿元，比上年增加617亿元，增长21.4%；公共安全支出5486亿元，比上年增加742亿元，增长15.6%；科学技术支出3227亿元，比上年增加482亿元，增长17.6%；一般公共服务支出9353亿元，比上年增加1191亿元，增长14.6%。
从财政支出的增长率来看，排名前三的是住房保障支出30.7%、资源勘探电力信息等事务支出21.4%、城乡社区事务支出21.2%。过去很长一段时间中国财政支出大量用于基础设施和经济建设，再加上投资乘数的放大作用，使得地方政府过度投资，而教育、卫生、社保等支出偏低，使得百姓面临学费高、看病难等困局。居民从低微收入中筹集本来应该由财政负担的支出，导致中国预防性储蓄高企，从而严重打击了居民的即期消费水平和降低了消费预期，这是中国消费难以真正启动、投资消费严重失调的基本原因。
从历史观角度看待分税制


-->若要客观、真实地了解一项政策或制度，需要充分了解其历史背景，并以历史观的视角去解读政策。
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1994年分税制出台之前，中国财政制度采用的是中央与地方政府一对一谈判的方式开展。如此制度安排一个明显的缺陷是稳定性差，在频繁的制度变迁和“契约修订”中损失了制度成本和效率。具体来看，在经济增长条件下，“定额分成”使得中央财政收入出现实质性的累退。为保持应有的宏观调控能力，中央政府必须时常与各地方政府对分成额度进行讨价还价，既有失中央政府的权威又加大了制度成本，还有可能损害地方政府发展经济、组织税收的积极性。正是在这样的大背景下出台了分税制。从前述统计数据不难发现，实施分税制后，无论是中央或是地方，其财政收入都得到了长足的增长，分税制有效抑制了中央财政下降的趋势，及时消除了税收结构中的扭曲因素，也增加了透明度。所以从这个角度看分税制，毫无疑问是一项利国利民的好政策。也正是分税制使得中央财力超过了50%，使得国家宏观调控、大规模基础建设、应对亚洲金融危机、1998年抗洪、汶川大地震乃至现在应对全球经济危机，都有了底气。
但是分税制也存在着诸多弊端，也正是因为分税制使得中国财政体制进入“双轨制”，即中央与省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的财政体制。分税制的不彻底、公共事务的增多，造成地方政府间财权、事权不匹配的矛盾日益严重：财权大幅上收，事权层层下放，导致目前大部分县乡政府的财力对土地财政的依赖极强。
中国亟需深层次经济改革
分税制使得中央将预算内的财权牢牢收紧，包括转移支付部分的财政收入也基本取决于中央的态度。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是“GDP为纲”，地方官员不在提高民生上下工夫，反而为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力。“缺钱”和“政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。地方政府通过土地的“饥饿营销”使得地价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包。与此同时，房地产业的繁荣又拉高了GDP，只是苦了平头百姓。
那么如何解决该问题呢？首先要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”。转型就意味着阵痛，缓解阵痛就需要舆论宣传，让民众都明白转型的必要性和紧迫性。此外，“重民生”的要点是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面。民众不需要如此泛滥的钢筋水泥，需要的是有学上、有工作、有医保以及有房住。
当前中国经济虽然实现了GDP的两位数增长，却也让民众生活在焦灼之中，人们焦灼的原因是当我们看到飞驰而过的财富快车时，却发现自己手中没有上车的车票。如何有效平衡“国富民强”问题？如何恰当地以“GDP增长”换取更多的“社会和谐”？这些都是我们亟需思考的问题。
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