印度提出10年义务教育新目标 基础薄弱乱象丛生

大班额困扰印度农村学校。图片来源：印度“走向平等”教育基金会网站
中国教育报报道 从8年义务教育，到全体学生免费午餐，最近印度又提出将义务教育延长至10年，一个“印度模式”的教育发展神话似乎就在我们面前。然而，印度教育还有另外一面，政府资源有限，私人办学缺乏规范，乱收费、乱招生现象丛生，教育质量参差不齐，延长义务教育年限可能使问题加剧。
■李建忠
规定印度实行8年免费义务教育的《儿童免费义务教育权利法》实施才一年多，近日印度政府又提出新目标，将义务教育年限从8年延长到10年。目前，印度义务教育在校生人数为1.92亿人，已成为世界义务教育第一大国，如果义务教育再延长两年，在校生人数将达到2.21亿人。
目标
义务教育延长两年
今年6月7日，印度举行第58次中央教育咨询委员会会议，会议一致同意，将免费义务教育延伸至中等教育阶段，从8年延长至10年，让印度的每一个儿童，不论其性别、种姓、阶层或社会地位如何，都有接受至少10年正规教育的权利。
中央教育咨询委员会是印度最高教育咨询机构，职责是就教育发展向中央和邦政府提出相关建议，委员会主任由印度人力资源开发部部长担任。会议决定成立由各邦教育部部长、公民代表和教育专家组成的专门委员会，负责起草立法草案。10年免费义务教育要完成立法程序大约需要两至三年时间。
延长两年义务教育与印度现行学制有关。印度目前采用的是10+2+3学制，即基础教育10年，高中2年，大学本科3年。10年基础教育是面向所有学生的无差别化教育，包括小学5年，高小3年，初中2年。因此，8年免费义务教育仅覆盖了初等教育阶段，没有包括中等教育阶段。
印度政府认为，随着社会的发展，对人口素质的要求越来越高，8年义务教育不足以帮助年轻人应对现代社会的复杂要求。同时，家长都希望自己的子女能接受更好的教育，随着8年义务教育的普及，印度人民对中等教育的需求也越来越大。具有中等教育文化程度已成为终身学习、成功就业和体面生活的一个基本要求。
印度中央教育咨询委员会分析对比了世界上85个国家和地区实施义务教育的情况，发现几乎所有国家和地区的义务教育年限都在9年或9年以上，并且至少覆盖初中阶段。近年来，许多国家和地区也在延长义务教育年限，例如，俄罗斯从2007年9月1日起实施11年义务教育，加拿大的安大略省和新布伦瑞克省实行12年义务教育，其他省实行10年义务教育，新西兰实施10年义务教育，对特殊学生实施免费教育直到19岁或21岁，英国和泰国的义务教育年限分别是11年和12年。
考虑到印度学制的特殊性，免费义务教育如果延长一年，可能破坏初中教育完整性，因此印度政府将目标设定为将义务教育年限延长两年。
措施
义务教育深化发展
近年来，印度免费义务教育正在向深化发展，在规模扩大、数量增加的同时，也注意到法律制度的完善和教育质量的提高。《儿童免费义务教育权利法》的颁布和实施是印度教育发展史上一个里程碑事件，印度采取一系列措施扩大教育机会，保证教育的公平和包容性，提高教育质量。
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实现有质量的免费义务教育需要建立完善的教育标准体系。2010年8月，印度颁布《义务教育教师任职最低资格标准》，规定小学教师必须达到高中毕业加两年制初等教育专业学习文凭，并通过教师资格考试；高小教师必须达到大学本科毕业加一年制教育学士专业学习，或高中毕业加四年制初等教育学士专业学习，并通过教师资格考试。为保证政策顺利过渡和教师队伍稳定，印度对新任教师实行新办法，对工作多年的教师实行老办法。
教师资格考试是教师从教的基本资格之一。2011年2月，印度颁布教师资格考试标准，小学和高小教师资格分别组织考试。印度的教师资格考试属于标准化考试，全部为多项选择题，内容涉及儿童发展、教育学以及语言、数学等相关学科内容。
与此同时，受印度人力资源开发部委托，印度国家教育研究和培训委员会正在研制义务教育课程与评价标准，开发国家课程框架。印度计划在3年内达到在1公里范围设有一所小学的学校布局标准，在3年内达到学校设施和教师配备标准，在5年内实现教师资格达标标准。
监测和评价结果是判断教育质量的重要依据。目前，印度建立了覆盖全国35个邦和中央直辖区的县级教育信息系统，对义务教育质量进行监测。该系统由国家教育规划和行政管理大学负责，信息采集包括学校、设施、教师和入学机会四大类指标、88项具体指标，并与印度人力资源开发部学校教育和扫盲司每年联合发布《邦和县报告卡》、《印度农村和城市义务教育》、《学校报告卡》、《教育统计快报》、《印度义务教育：进展分析报告》等各种形式的报告。
利用县级教育信息系统，印度编制了教育发展指数，监测各邦义务教育发展水平，从教育机会、基础设施、教师和教育结果4个维度，使用毛入学率、生师比、重读率和辍学率等21项指标，编制小学、高小及初等教育三个教育发展指数，并对各邦进行排名。印度人力资源开发部等机构开发和运用学区、乡和县三级质量分析表等监测工具，对义务教育进行季度监测，加强数据分析和信息反馈，以改进教育系统的表现。
2010年，印度国家教育研究与培训委员会在全国实施了第三次“学习成就国家调查”，该调查每三年进行一次，对三、五和八年级学生的语文、数学、科学和社会等学科进行测验评价。此外，印度还与国际组织合作对义务教育质量进行联合评价。
困境
基础薄弱乱象丛生
印度8年免费义务教育普及程度和质量提高为实施10年免费义务教育奠定了基础。延长义务教育年限无疑会对加快提高人口素质，实现国家建设任务，促进包容性增长，提升国家竞争力产生积极的影响和推动作用，也有助于加快普及高中阶段教育，推动高中教育结构优化，发展职业技术教育。
但也应看到，在目前尚未完全高质量实现8年免费义务教育和国家财力有限的情况下，实施10年免费义务教育会加大对人力、物力、财力资源需求的缺口，导致教育发展不均衡加剧。
目前，在政府资源有限的情况下，为满足社会大众接受有质量教育的巨大需求，印度政府采取“公私伙伴关系”模式，鼓励社会力量参与办学，使教育供给由单轮驱动变为双轮驱动，民办教育得到迅速发展。据统计，包括民办公助和私立学校两种形式在内的民办小学比例为13%，高小为26%，初中为61%，高中为64%。
印度部分民办学校在办学中存在着收取高额赞助费、过度收费、招生暗箱操作、不按规定开足课程、低薪聘用不合格教师、教育教学质量与招生宣传承诺不符等问题。学校误导、欺骗学生和家长，扣留学生拒开转学证明等争议经常见诸报端。为了制止这些乱象继续扩大，印度政府明确表示反对教育产业化。
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政府已开始起草《禁止中小学不公平行为》的立法建议，该建议明令禁止民办学校的乱收费、乱招生、夸大和虚假宣传等不规范办学行为，违反者将负民事或刑事责任。类似的《禁止高等技术教育院校不公平行为》的立法草案已经提交议会审议。
此外，印度各邦之间发展具有不平衡性，特别是在社会经济发展落后、人口众多的邦，延长义务教育年限可能使资源的约束作用更加突出。比哈尔邦人力资源开发部部长沙西说：“中央政府将义务教育年限从8年延长到10年的决定是个值得欢迎的举动，但是中央政府应提供资金来满足教育年限延长所造成的支出，中央政府经费分担比例需要从65%提高到90%。”北方邦政府对中央政府无力提供资金表示了不悦，其负责人表示，“中央政府不提供资金，邦政府注定要筹措经费去发展教育”。
（作者单位：中央教育科学研究所国际比较教育研究中心）
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