政府工程潜规则

为防止工程建设腐败的制度设计——公开招投标，有可能已成为腐败滋生的工程建设环节。
比较典型的两类寻租行为，一是直接以业务费、咨询费、顾问费等名目，直接从项目或采购的公司拿钱，二是项目公司对业务再分包时，让自己的亲友参与，有的甚至本人在里面拿干股。
一些政府部门会选择靠下属国有企业、事业单位来“解决”一些机关费用乃至员工奖金，并在政府项目上给予照顾。
2011年7月18日，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组会议举行。同一天，高伟忠等四位上海市静安区建交委官员，站在了审判席上。大半年前，他们所主导的一项政府实事项目——胶州路教师公寓外墙保温工程，引发了一场死亡58人的特大火灾（下称11·15大火）。
会上，中央书记处书记、中央纪委副书记何勇发言强调，要认真梳理项目决策审批、招标投标、建设实施管理、质量安全管理、资金管理使用等方面发现的违规问题……要深挖违规问题背后的案件线索，严肃查处领导干部违规、插手干预工程建设项目谋取私利、索贿受贿、失职渎职的案件，以及主管部门和监管人员监管不力、渎职侵权等案件。
何勇所谈，恰与引发大火的教师公寓外墙保温工程暴露的一系列问题环环相扣，也是政府工程领域司空见惯的潜规则。大到交通、水利和市政等大型项目，小到装修、绿化，无不例外。逐利其间的，大如铁道部部长刘志军，小到静安区外墙保温工程上的市井掮客。
近期中纪委公布数据显示，从2009年9月至2011年3月，全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报三万多件，大约半数被立案处理，给予党纪政纪处分上万人，其中厅（局）级干部78人，县（处）级干部逾千人，移送司法机关处理五千多人。
最近，国家预防腐败局网站刊登的平凉市纪委书记高淑美文章称，现阶段的政府投资项目工程腐败问题和其他腐败问题一样，是在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的条件下发生和蔓延的。

工程建设领域仍为腐败高发地。 （CFP/图）
腐败的招投标
在招投标中，诸如发标单位和某个投标公司暗通款曲后，还反过来通过纪检渠道，挤走竞争对手等“狗血”剧情，正时时上演。
其实近年来，工程建设领域的制度建设从未间断，其中最核心措施就是公开招投标，通过公开操作，置项目交易于各界监督中。
围绕招标投标法，从中央到地方，这些年来各部门针对招投标的公开公正，政策层出不穷。最高层面上，《招标投标法实施条例》、《政府投资条例》等法规，目前也正已按照立法程序推进。
现实中，却是道高一尺魔高一丈。各方上下其手，通过非法获取标底、围标串标、领导干部强行插手干预等方式，对公开招投标规则进行破坏的情况，已成顽疾，被认为是表面最公正实际最腐败的工程建设环节。
在招投标中，诸如发标单位和某个投标公司暗通款曲后，还反过来通过纪检渠道，挤走竞争对手等“狗血”剧情，正时时上演。
从已部分揭露出的铁道部部长刘志军等相关人等的案情来看，问题正是出在铁路建设工程招投标上的腐败行为。
2011年上半年，审计署报告还披露，京沪高铁建设中，招投标违规所涉资金高达49.36亿元，有的项目还没开始招投标，相关公司就已经开始作业。
审计署2011年发布的多项报告还显示，违规招投标乃至未招标直接发标的情况，广泛存在于多个省市扩大内需投资建设项目、西气东输项目以及多个省区市部分机场建设项目，所涉金额都是动辄几十亿元。
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早前，河南连续四任交通厅长“前腐后继”落马，一度引发各界热议，从包括他们在内的几十个交通领域高官的案件来看，通过操纵公路建设工程招投标谋利，已屡见不鲜。
引发11·15大火的教师公寓外墙保温工程的招投标过程，恰好勾勒出了一起政府实事项目的招投标如何被操纵的生动个案。
这个项目预算超过三千万元，本是必须严格执行公开招投标的范畴。
但在去年6月的实际操作中，以“示范点招标”的名义，静安区建交委只拿出了这个小区三幢楼中的一幢来进行招标。这样，预算金额一下缩小了2/3，可以邀标形式操作。这种做法美其名曰“示范点招标”。
在这次招标开始前不久，在静安区建交委的班子会议上，建交委主任高伟忠就已直接表态，佳艺公司找过他，想承接这个工程。
高伟忠如此有底气说这话的原因，是因为佳艺公司是一家隶属于上海静安建设总公司的国有企业，静安建总是静安区建交委的下属企业。
在综合科的下属张权提出佳艺公司资质不足的疑虑后，高伟忠回答说，那就让资质符合的静安建总来承接。
这话一出，在场的各位官员，心里都很清楚，只是要借静安建总的帽子来投标，项目其实还是佳艺公司来接，但没有人当场点破这皇帝的新装。
几句话之间，一个金额三千万的政府实事项目的归属，就决定了。当天晚上，佳艺公司总经理、高伟忠的老同事黄佩信，就收到了这个愉快的消息。
会后，具体负责政府实事项目招投标的张权，按照高伟忠的指示“做个招投标手续”。
在和建交委御用的招投标代理公司商定后，敲定了“示范点招标”这个具体操作办法。
显然，选择“示范点招标”正是为了在把静安建总的中标做实。随后，黄佩信来到静安区建交委办公室，承诺“另外两家（投标单位）我会找的”。
很快，静安建总和两家公司，提交了三份极为相似的标书。用一位评标委员会成员的话来说，就是“一眼就可以看出三份标书是一家公司炮制的”。
代表三家不同单位去参与招标，并在有关文件上签字的，全都是佳艺公司员工。
代理公司、评标委员会等参与此事的专业人士们，无不清楚这是再明显不过的违法“围标”行为，但静安建总还是顺利地以最高分中标。
一次违规的“示范点招标”，就这样毫无争议地完成了。
火灾发生后，这一行为被追究了刑事责任，上海市委书记俞正声也在会上公开批评为“假招标”。
对于此，经办此事的责任人张权“喊冤”道，“示范点招标”非其独创，是静安区“沿用多年、约定俗成”的做法。
事实上，这也不是静安区的发明，以各种名目肢解工程，正是一种规避公开招投标的典型手法。一番巧手后，事情又回到了暗箱里。

近期全国工程建设领域专项治理情况
利益输送方式
一旦发生案件，往往都是窝案。
“其实现有政策已经很完善，只是执行效率极低，反而增加了寻租环节。所以在这个关系开道的领域，一旦发生案件，往往都是窝案。”一位国有工程建设公司财务经理感叹道。
以招投标为例，除了主管部门的各级官员，通常来说，招投标代理公司、评标委员会专家、陪标公司乃至一些监管人员，都能获得打点。
而这种红包性质的“好处费”，已是公开的秘密。
静安区综合科科长周建明和张权，在商谈选择外墙保温工程材料供应商时，就曾把“收管理费”作为一个条件，在办公室里公然讨论。他们口中的管理费，也就是好处费。
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张权从同学处拿到政府采购好处费之后，也是很淡定地给周建明捎上两万块，上班时在办公室里递给他，嘴上说道，“你一份，我一份。”供应商请客的饭局上，信封也是一人一只同时奉上。
这种坦然，是因为在这个领域里，这种一两万的“红包”，早已从潜规则变为了理直气壮的明规则。
“这种钱早已被默认为这些权力岗位‘奖金’的一部分，大家才会把事情放在台面上。一旦出了事，就是受贿。”上述财务经理指出。大火之后，高伟忠、周建明和张权被指控的受贿情节，相当部分就属于此类。
比好处费更进一步的，是“回扣”，虽不如此招摇，但行业里是公开的秘密规则。
以张权为例，他直接经办外墙保温工程门窗供应商的甄选，选择了一个由他的小学同学代理的中航公司。这位被组织认为“事业心强”的静安区建交委基层官员，其实去年才获得公务员资格。
此后，中航公司方面按照从政府实际获得的业务量，抽成10%给了张权的同学，按照“一人一半”的约定，同学再把一半的钱存到一张信用卡上，把卡拿给张权使用。
就这样，到去年11月，他们已累计拿到超过70万的“回扣”。直到大火发生后，他才觉得害怕，把这张信用卡扔在垃圾箱里，但已为时晚矣。
张权的领导高伟忠，获利方式则要辗转一些。
比如，过去四年里，在高伟忠向黄佩信“打招呼”之后，佳艺公司把手上静安区房管局装修等工程，源源不断的部分分包给了高的老同学陈建雄，至大火时工程金额已近两千万。
仅从司法部门调查的情况来看，陈建雄去香港时特意带回一枚镶满宝石、闪闪发光的宝格丽（知名奢侈品牌）戒指，给高伟忠奉上，这枚戒指价值六万元。
张权和高伟忠的做法，恰好是比较典型的两类寻租行为，一是直接以业务费、咨询费、顾问费等名目，直接从项目或采购的公司拿钱，二是项目公司对业务再分包时，让自己的亲友参与，有的甚至本人在里面拿干股。
而且，当项目较大、回扣金额较高的时候，利益输送则会更隐蔽，有时官员会约定，其在岗位之时，利益暂不兑现，有时直接在境外走账，完全在司法部门的掌控之外。
现实里还有各种花样百出的剧情，比如，受贿五百万的湖北省监利县国土局原局长黄建平的做法，就是要求贿赂人以少借多还，或给他的亲属假打借条实收受的方式送钱。
正如高淑美所谈，就政府投资项目工程而言，利润空间大、腐败诱因多，凡涉及到权力运行的任何一个环节，都存在着腐败发生的可能，而且普遍呈现利益同体化、手段隐蔽化的特点。
“国有”的“钱夹子”
有的政府招标项目，中标价格都比较“松”，就是因为包含了主管部门以项目为载体，把财政资金暗度陈仓转为他用的目的。
值得注意的是，在政府工程建设的寻租大戏里，相关政府体系内的国企，往往扮演着复杂的角色。
一般来说，各种类型的政府项目招标时，往往都有比较高的资质要求。表面上看，这是为了确保工程质量的举措。实际上，这些资质往往又被牢牢掌握在各个系统的国有企业手中，这在铁路、水利等有一定专业要求的行业里，最为显著。
这也意味着，这些企业往往能在项目里吃到第一口肉。
上述财务经理指出，这种资质门槛，一定程度是形成了一种壁垒，反而阻碍了外来市场主体参与竞争，确保利益能截留在系统内。
有时候，为了维持住这种国企资质垄断地位，政府方面会在招标时，故意提高资质要求。
铁路方面，因为刘志军等人案件已一定程度引起社会关注和体系内的整改，水利领域仍是密不透风。
实际上，这些国企依托资质和背景拿到项目之后，通常也是在层层分包转包，最后实际作业的，仍是民营企业组织？的民工。但这一层关系，一来是确保了国企的利益，二来也肥了很多国企领导的腰包。
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一直以来，纪检部门、司法部门乃至国资部门，都注意强调，要治理“挂靠借用资质投标、收取管理费出借资质等违法违规行为”，却未追溯反思这种局面的根源。
另外一方面，广泛存在的情况是，这些国有企业还需要“反哺”其上级政府部门，这也使得上面这种畸形的国企角色得以长存。
上海一位建交系统官员透露，因为部门的财政收支两条线卡得很死，对日常行政费用的使用有严苛的规定，而机关日常运行时所涉及到的出行、接待、会议乃至建楼、装修等各方面开销需求，远不能满足。
所以，一些政府部门会选择靠下属国有企业、事业单位来“解决”一些机关费用乃至员工奖金，并在政府项目上给予照顾。
在静安区，就有一个不成文的惯例，就是政府项目都要有下属国企参与。
而且，因为这层关系，有的政府招标项目，中标价格都比较“松”，就是因为包含了主管部门以项目为载体，把财政资金暗度陈仓转为他用的目的。而且，这个“巧妙”的做法，一定程度上还规避了政府部门内部设立小金库被查处的风险。
就引发“11.15”大火的教师公寓的外墙保温工程而言，静安建总的总承包价是3500万元。而南方周末记者采访过的诸多业内人士根据项目面积和用材，所粗略估算的这个项目造价，虽然高低不等，少则1000多万元，至多也不超过3000万元。
像静安建总、佳艺公司这类隶属于建交委的公司，就是上级政府部门的“皮夹子”，这个问题在火灾后，也一度被上海高层检讨，但未被纳入刑事案件范畴。大火之后，隶属于静安区建交委的几大国企，才被移交至区国资委旗下。
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