填海“大跃进”

拜填海所赐，大连2010年卖地收入飙升至1000亿元，增幅全国第一
大连这座有着中国最长海岸线的城市，正在推进一场大规模的填海造地造房运动。而中国11个沿海省份也有相似的冲动。填海的利益是显而易见的，但其后果和代价也许要到多年后才能看到。
2011年8月8日，台风“梅花”掠过辽宁省大连市时，大连福佳大化PX工厂两段防波堤被吹垮。
这家工厂建在大连金州新区的大孤山半岛南端海域上，半岛上还分布着数十家化工厂。而在福佳大化PX工厂的对面，填海工程正在进行中。
一项项向海洋要地的填海工程分布在金州海岸边。其中最壮观的当数“世贸御龙海湾”项目。这个填海面积接近1400公顷的项目，其中的海上人工岛部分被规划为一条海上巨龙的形状。
而在世贸项目南边五公里的地方，同一条金州湾海岸线上，填海而建的“渤海计划·东方湾”已然一期现房在售。对于这个计划填海980公顷的商务加住宅大盘来说，这十几幢楼盘，仅仅是预热。
其实大连这个海滨城市在14年前就有填海工程。作为城市名片的星海广场，就是当时通过填埋一块114公顷的海边废弃盐场而建成。迄今为止，这里仍是亚洲最大的城市公用广场。
但大连大规模的填海举动，则是在近五六年间发生的。2005年以来，尤其是在2008年之后4万亿投资推动下，这座有着中国最长海岸线的城市，开始了一场填海造地造房运动。
而大连只是中国11个沿海省份热切地向海洋要土地的一个缩影。2009年，全国围填海面积一下子从1.1万公顷涨到1.78万公顷，蔓延的热情促使国家海洋局当年年末出台了《关于下达2010年地方围填海计划的通知》，开始像国土局管理陆上土地一样，给各个沿海省以及单列市下达围填海指标。
最初，国家海洋局给大连这个沿海单列市划拨了630公顷的围填海指标，“年中就发现根本不够用。”大连市海洋局一位内部人士透露。最终，大连分得了1900公顷的指标。广告语称“改写世界版图、改写中国领土面积、改写大连旅游格局”的超级旅游地产大盘“世茂御龙海湾”，就贡献了其中的215公顷。

世贸御龙海湾项目正在开工建设。 （王小乔/图）
卖完陆地卖海洋
大连海洋局曾根据调研结果估算出，到2020年围填海需求3万多公顷，但一年后的再次调研就发现至少会超过四五万公顷。
2010年，大连卖地收入飙升至1000亿元，是2009年的3倍，增幅全国第一，总量全国第三，紧随北京上海之后。这其中，填海的普湾店新区和东港区做出了巨大贡献。
普湾新区曾拍卖给万科5宗土地，平均每亩60万元，而填海造地的每亩成本，公认的数据是不超过20万每亩。
巨大利润的另一面，是陆地上没地可卖且整理成本连年上升。大连环山临海，市区的土地非常稀缺，但气候宜人、环山靠海的地理优势，又使大连成为东北三省投资者的首选之地。按照大连一家代理公司总经理的数据，如果没有限购，大连整体的外地购房者高达五成以上。
这种矛盾使地方政府向海洋要地的冲动越发强烈。
从大连市区老CBD向海边推进5公里，就是填海300多公顷的新CBD“东港区”，加上原有陆地共600公顷的土地，去年已被万达、复星等一线开发商瓜分殆尽；在开发区，未来将有一座跨海大桥与市中心相连的“小窑湾”，填了5倍于东港区的海洋，打算再造另一个CBD和居住新城，远洋地产首个工业地产项目即落户于此。
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根据国家海洋局的海域使用管理公报，2004年之后的围填海造地占总体海域使用面积的比重一下子从2002年的不到1％上升到5％，超过了1万公顷。其中港口用海、临海工业用海和旅游基础设施用海比重更是从2002年之前的不到6％上升到接近一半。
这一年，中国开始实行土地用途管制和占用耕地补偿制度，围填海造地成为沿海地区解决土地瓶颈的便捷方式。
大连的大规模围填海造地，也始自2005年左右。2002年《海域管理法》颁布之前曾出现过乱象，但以胡乱围海做养殖为主。而2008年经济危机之后的4万亿投资，更是加剧了地方政府的围填海冲动。当年大连海洋局曾根据调研结果估算出，到2020年围填海需求3万多公顷，但一年后的再次调研就发现至少会超过四五万公顷。
国土部门也在主张填海造地。辽宁省国土资源厅厅长季风岚在2011年年初的省国土资源会议上说，辽宁今年有180多个国家和省重大项目启动，但只有4万公顷土地。要转变观念，从争取用地指标转到开辟新渠道——填海造地名列其中。
2010年国家海洋局开始实行围填海指标化，在确定分省指标时，先让各个省份自己报数字再根据每个省前三年围填海造地的平均数，适当做一个10％的浮动来确定指标。“结果地方报上来的通常都是天文数字，最少也是6万公顷以上，没什么参考价值。”国家海洋局一位内部人士告诉南方周末记者。
根据2009年经济过热时曾经达到的1.78万公顷，国家海洋局最终确定了2万公顷的围填海年度总指标。收取海域使用金接近100个亿。
化整为零的审批
“去国家海洋局审批，就需要国家发改委的立项，谁能拿到？大连唯一得到国家发改委立项的长兴岛用海区划，也是拿到省里，用了省里的指标。”
填海热还延伸到了距离大连市区50公里的金州区。
走在大连金州湾海岸边的滨海公路上，随处可见各家地产商开发的填海项目。首先进入视野的是“渤海计划·东方湾”，随后是开山未填海的“万恒天籁湾”，最后经过5年前落成的金州湾大桥，就来到了“世茂御龙海湾”所在的后石村。
半年前，这里还是一片宁静的海边村落。现在，滨海公路东侧的陆地部分，已经建成售楼处和十几幢一期别墅样板房；西侧的海上部分，垒起了四五个堤坝，一辆辆的重型卡车载着从不远处的山上开采的石头，投入围堤之中。已经填满的一个围堤上，如意形状的“海上售楼处”初具雏形。山，被开采了一半，裸露出岩石；海上，尘土飞扬。
这只是一个小小的开头。根据售楼处工作人员的介绍，香港知名地产商世茂集团迄今为止最大的项目占地2000公顷。其中660公顷的陆地用来做普通别墅；340公顷的沿海推填区域用来做大型购物中心、游艇码头、室内游乐场；令人叹为观止的是1000公顷的海上人工岛，被规划成一条巨龙，用来做千万级别的私人别墅、七星级酒店。
2002年颁布的海域管理法规定，要填海，就要拿到海域使用权证，而且超过50公顷的填海项目，必须上交国家海洋局审批，但国家海洋局海域管理司司长于青松在接受南方周末记者采访时明确表示：“国家批准的围填海项目中还没有一个单纯的房地产开发项目，地方也没有批准过。”那么，“世茂御龙海湾”是如何拿到海域使用权证的呢？
在辽宁省海洋和渔业厅2010年海域使用权公告中，南方周末记者发现，“世茂嘉年华”（曾用名）在公告中出现了7次，但都带有不同的后缀，诸如世茂嘉年华商业中心配套区项目、世茂嘉年华滨海商务区项目等。而且，由5个看起来毫不相干的公司分别报批——大连志翔投资有限公司、大连嘉实投资有限公司、大连旭辉投资有限公司、大连铭鑫投资有限公司、大连伟创投资有限公司。
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每一个都不超过50公顷，合计157公顷填海、58公顷围海。
根据世茂股份2010年年报，这5家公司都是世茂控股51％的下属公司。经过进一步的工商资料查询，成立时间都是2009年12月，注册资本都是1000万元，股东都是大连盛欣投资有限公司。
大连盛欣也在年报之中，该公司注册资本5000万元、世茂股份和世茂建设分别占股51％和49％。而以上六家公司的法定代表人李俊杰、陈汝侠、王蕤、许薇薇、宋垚均为世茂现任高管。
“这再正常不过了。”当南方周末记者问及“世茂御龙海湾”是否有“化整为零”审批的嫌疑时，大连市海洋局一位内部人士丝毫没有表现出惊讶。“我们做初审时，只有碰到那种愣愣地用同一家公司去报批，还写着xx一期、xx二期的，才会打回建议修改。”
在他看来，让所有超过50公顷的项目都拿到国家海洋局去审批，根本不现实，因为“去国家海洋局审批，就需要国家发改委的立项，谁能拿到？大连唯一得到国家发改委立项的长兴岛用海区划，也是拿到省里，用了省里的指标”。
经过简单的档案查询，南方周末记者发现了一个相似的案例——由大连经济技术开发区土地储备交易中心申请的三块地处小窑湾的填海项目，同样是分开报批，填海面积分别为44、48、38公顷。
在大连市国土局一位内部人士看来，世茂项目已算中规中矩，最多是打了一点擦边球，因为该区域的用海区划就是现代服务业，拿来做旅游做地产理所应当。“还有很多项目是先用产业园区甚至工业项目报批，结果填完之后配建了大量商品住房。但我们只能提前审查，不能审批，也不能事后监督。”
更有甚者，在卖地的诱惑和没地可卖的现实矛盾中，一些地方区县采用先填后报的方式，试图以既成事实获得上级的认定。今年年初被媒体曝光的大连普湾店新区即是如此，他们规划的填海面积，甚至超过了去年国家海洋局下发给辽宁省的3000公顷指标。
无法抗拒的诱惑
大连一家代理公司总经理告诉南方周末记者，为什么外地开发商愿意进大连，除了环山靠海的资源，大连的楼面价平均只有3000元，而房价均价达到了13000元。
尽管直到2009年，世茂集团才启动注册公司等第一步准备工作。但早在2007年底，金州区就专门成立了以时任区长才力为组长，区规划、国土、海洋、交通等部门为成员的“世茂嘉年华项目推进工作领导小组”。
当然，这个小组的成员也同时服务于世茂的邻居们——万恒天籁湾（最早由德国皮博项目公司投资）、大连欧美亚集团投资的金州滨海新区项目（渤海计划·东方湾）、浙江新湖集团投资的新湖海岸综合开发项目和玉兔岛国际旅游度假村等。
这些项目都位于“金渤海岸现代服务业发展区”，是辽宁沿海经济带25个政策区划中唯一一个现代服务业发展区，适合填海造地的区域接近5000公顷，而辽宁沿海经济带发展规划已于2009年7月1日上升为国家战略。这让金州区政府在招商引资中底气十足。
待到落实具体的填海项目审批时，温床早已铺好。尽管国家海洋局一再明令禁止化整为零的报批，但并没有明确规定。国家海洋局的一位内部人士甚至认为，“只要报批的不是同一家公司，就不叫化整为零。”
更大的诱惑或许隐藏在土地成本之中。有的填海造地工程是由地方政府来做，再拿出去招拍挂；有的直接由使用这片海域的公司自己来做，比如世茂项目，其申请公司就具备市政建设、土石方工程的经营范围。那么在缴纳了每亩最多2万元的海域使用金后，是否还要招拍挂？是否还要补缴一定的土地出让金？
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在2010年末国土部和国家海洋局联合下发的《关于加强围填海造地有关问题的通知》中，规定属于公益性项目、符合划拨土地目录的，按划拨土地办手续；属于非公益性且依法可协议出让的项目，补交土地出让金差价；但对经营性项目，却是海洋局和国土局另行制定规定。
因为该规定尚未出台，目前各省操作不同。如果按照2005年开始实行的《辽宁省海域使用管理办法》，则可以直接凭海域使用权证换国有土地使用权证，不用再交土地出让金。
即便重走土地招拍挂程序，大连的土地对外地开发商来说依然充满诱惑。大连一家代理公司总经理告诉南方周末记者，为什么外地开发商愿意进大连，除了环山靠海的资源，大连的楼面价平均只有3000元，而房价均价达到了13000元。
香港鹰君集团董事长罗嘉瑞在拍下大连东港区一块土地后接受当地记者采访，记者问他最看重大连哪一点，罗嘉瑞回答说，一是向海，二是大连现在还有一个合理的利润，上海北京几乎看不见利润。
“经济利益少数人得，环境损失公众承担”
“我不反对适量填海，我反对没有急迫需求、没有威胁到人类生存空间，而仅仅为了经济利益的填海。”
5年之后，大连市金州区大魏家镇后石村，这个三面环山一面向水小村庄的大部分面积，将会变成一座豪华的旅游度假新城。海上有游艇，不再有渔船；山上有高尔夫，不再有果林。
这个近300户的小村子，目前还有至少三分之一的渔民和果农。世茂项目的落地，给养殖户们带来的是最多一亩或一个网圈2万元的赔偿，但对记者寻访到的原有10个网圈的一家养殖户来说，损失的是每年4万－6万元的收入。“也就算是赔偿了我们五年的收入吧。”养殖户的妻子告诉南方周末记者，她的丈夫正在临近的工地打工。
还有十几户之前因为种种原因既没有拿到水域证也没有网圈、靠着每天出海打鱼为生的渔民，还没得到任何补偿。但眼看着临近的海域一点点缩小，“很快就没法出海了，将来怎么办，我不敢想。”刚刚捞了一网兜皮皮虾和小海鱼回来的渔民无奈地说。但按照现有的政府法规条文，他将来很有可能得不到任何补偿。
在海洋和生态体系的专家看来，在巨大的经济利益面前，给环境带来损失的计算更是被彻底忽略了。
“人类赖以生存的三大生态系统——森林、海洋和湿地，填海破坏了两个，而且这种破坏是不会恢复的。”辽宁师范大学生命科学学院教授姜长阳痛心疾首。他两年前还曾去观测过几次生物的大连泉水湿地，如今正在如火如荼地填海，大连环保志愿者经过努力，最终才保留了一小块。
在厦门大学张珞平教授看来，填海对自然的破坏是毋庸置疑的。它会减少湿地这一地球之肺，它会改变水动力流向从而使港口资源受到破坏，而长久以来形成的自然岸线显然比人工岸线更能抵御台风等恶劣气候的侵袭等。还有最大也是最难定量的，就是对生态系统的破坏。
“长久以来，大家只计算了填海的经济收益，却忽略了计算环境和生态的损失。”张珞平教授表示，“我不反对适量填海，但在对环境损失定量评估的规范和技术都有所缺失的情况下，我反对没有急迫需求、没有威胁到人类生存空间，而仅仅为了经济利益的填海。”
“毕竟，经济利益是少数人获得，而环境损失是公众来承担。”他说。
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