保卫保障房

财经国家周刊2011年第9期封面文章
保障房建设是百年大计，既是民生工程，也事关经济全局，在1000万套保障房建设计划的指标压力下，地方政府的保障房政策“创新”和“探索”，正在各个层面受压变形。
2011年，是中国住房领域“市场”和“保障”衔接的关键之年。完成此衔接任务的关节点，就是扩面提速的1000万套保障房建设计划。
“1000万套”，可以说既是民生承诺，也是经济药方，更是地方政府保证“施政正确”必须履行的职责。在指标压力面前，地方政府将如何变压力为动力？这成为《财经国家周刊》关注的焦点。
按照1000万套指标分解、落地程序，4月当是各地保障房选址、布局的“春播”时节；未来5、6月侧重完成规划、报批手续；7、8、9月份，各地将迎来保障房大规模集中建设的热潮。届时，保障房“问责季”或许也将如期到来。
《财经国家周刊》记者在调研中发现，在指标与时间表的双重考验下，在一些地方对各种建设模式、融资方式和土地政策探讨、探索的过程中，也不乏一些受压变形、刻意投机取巧甚至是政策“擦边球”之举。
联系到国务院办公厅近日转发的《关于2011年纠风工作实施意见的通知》，其中提出，要坚决防范和纠正保障性住房建设、配置等环节的不正之风。有专家建议，当前，保障房政策正在推进过程中不断调整、完善。下一步，如何规范、引导保障房政策创新方向，总结推广成功经验、取缔不正之风应当成为施政重点。
真实的保障房
在1000万套保障房建设计划的指标压力下，地方政府的保障房政策“创新”和“探索”，正在遭受各个层面的受压变形
记者 王玉光

未来几个月，各地将迎来保障房大规模集中建设的热潮。在1000万套保障房指标压力面前，地方政府已无退路。
4月，正是各地保障房建设项目规划落地之时。《财经国家周刊》记者在黑龙江、吉林、河南等多个省市采访时发现，保障房项目大都被列为当地的民生工程之首、“天字号工程”、“市委书记工程”。
在一些地方，各种建设模式、融资方式和土地政策推陈出新。然而，在积极争取政策资源、空间的同时，一些创新举措受压变形，沦为刻意的投机取巧，或是政策“擦边球”。
比如：将产权模糊的回迁房、福利房编入保障房以充数字；在土地“未批先建”和“财政担保贷款”的双重禁令中寻求保障房融资突破；此外，因“重建设、轻管理”而引发的保障房寻租、投机行为（例如经济适用房黑市交易）也有再度抬头的倾向。
有专家提醒：当前，保障房政策正在推进过程中不断调整、完善。下一步，如何规范、引导保障房政策创新方向，总结推广成功经验、取缔不正之风应当成为施政重点。
指标“加码”
1000万套保障房建设指标层层分解到地方，一般人会认为，任务“相当重”，但也有选择“自加压力”的地方。
2011年全国“两会”期间，全国人大代表、黑龙江省发改委主任宋希斌告诉《财经国家周刊》记者，今年中央下达给黑龙江省的保障房建设任务是83万套。省委省政府“自加压力”，将年度开工目标上调为105万套，相当于全国任务的十分之一。
据测算，105万套保障房所需建设资金约为1160亿元。而公开数据显示，2010年全年，黑龙江省完成地方财政收入1073.3亿元，首次突破千亿元大关。这意味着，黑龙江省去年一年的财政收入，也不够完成上述保障房建设任务。
回复该发言

既然如此，黑龙江省为何还要“加码”保障房建设目标？宋希斌的解释是“意在表明省委省政府解决民生大事的决心”，“抓住国家政策机遇，举全省之力，打一场保障房建设的攻坚战”。
在吉林省长春市，《财经国家周刊》记者也发现了保障房指标“加码”的现象。
2011年，吉林省下达给长春市的保障房建设任务是5600套；而长春市在政府工作报告中则向全体市民承诺，年度建设1万套保障房；到了具体的执行部门——长春市住房保障和房地产管理局后，计划为年度开工1.5万套、近百万平方米。
该局一位负责人向记者坦陈：之所以要安排一个远远大于实际计划的开工数字，是因为担心原计划在落实过程中出现意外，被“打折”执行。因而，出于“广种薄收”的考虑，他认为“安排1.5万套，总能保障1万套的落实”。
该市财政部门曾担心，“加码”保障房建设计划可能会使建设资金捉襟见肘。但房管部门却认为，保障房建设任务的加码，并非意味着资金也要同时加码。“一个项目可以在今年先开工，然后根据资金进度缓慢推进，顺延到下一年也没关系”。
《财经国家周刊》记者在调查中还发现，有个别市、区级政府为完成保障房建设指标刻意“凑数”，将产权性质模糊的回迁房、企事业单位自建的福利房以及公务员住房，也都填充至年度保障房建设目标中。某市今年计划新建的4万余套保障房指标中，回迁房占了一大半。而这部分回迁房对应的是否为中低收入人群，政府并未作出说明。
业内人士告诉《财经国家周刊》记者，回迁房虽是有一定保障作用的政策性住房，但本质上并不是保障房。“所谓保障房，保障的对象一定是两困人群，即收入来源困难和住房困难的人群”，而回迁房面对的不一定是两困人群，甚至是多房户。
至于将福利房、公务员住房也计入保障房范畴，在这位业内人士看来，则“纯粹是与民争利”。
国家行政学院决策咨询部研究员王小广则认为，过多的强调开工数字，忽视竣工数字，可能会导致未来保障房政策的执行力度偏弱。因而，约束保障房的竣工指标，比加码开工指标更具现实意义。
棚改收支账
2010年，哈尔滨市提出要对棚户区改造“扩面提速”。计划三年内完成史上最大规模棚改工程，涉及99片集中棚户区、近900万平方米的拆、建量；同时，还要对614片“只拆不建”的边角地、零散棚户区“拔毛”。两项任务总计超过1300万平方米。
根据部署，棚改将作为哈尔滨市推进保障性住房政策的一个重要载体。2000套廉租房、1万套公租房和4000套经适房的年度建设指标，“都要在棚改中解决”。这意味着，政府首先要通过棚改项目“赚钱”，然后将赚来的钱用于保障房建设。
这套保障房建设模式，被总结概括为“政府主导、市场化运作”。简单说，就是用棚改中整理出来的土地，归集一部分建设资金；或是用棚改项目中产生的商品房开发收益，反哺保障房建设。
较早以该模式运作的成功案例，是2008年4月启动的哈尔滨市第一个棚改项目——“好民居滨江新城”。该项目位于哈尔滨市道外区，总占地面积13.8万平方米，总建筑面积68万平方米。
在对该棚改项目拆迁过程中，政府让利幅度较大，拆迁工作仅用1个月就顺利完成。然而，由于拆迁征地补偿过重，整理出来的商品房地块背负成本过大，在二级市场挂牌出让时，两个多月无人问津。
迫于此，哈尔滨市政府决定自己成立公司，“啃棚改的骨头”。哈尔滨好民居建设投资发展有限公司（以下简称好民居公司）应运而生。该公司成立的主旨，就是在棚改建设过程中发挥主体作用。用好民居公司总经理高洪旗的话说，“就是替棚改项目兜底摘牌”。
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好民居公司成立之后，又通过另一家市属保障房融资平台公司——“民生公司”获得担保贷款，以6.5亿元摘得上述棚改地块，并开发建设商品房项目“好民居滨江新城”。2009年5月，正值哈尔滨市房价进入上升通道，该项目以5100元/平方米价格开盘预售，房价一路走高，至今已近8000元/平方米。
高洪旗告诉《财经国家周刊》，“好民居滨江新城”项目目前销售商品房面积超过20万平方米，收益约为9亿元，扣除棚改过程中的拆迁征地成本，还有约2亿元盈余，可以反哺到其他棚改项目的保障房建设中。
与北京等地奉行的在商品房小区内“配建”部分保障房的模式不同，哈尔滨市在棚改项目中，突出以保障房、回迁房为主体，“配建”的部分是商品房。
以哈尔滨市最大的保障房集中建设工程——群力西区“民生尚都”项目为例。项目总建筑面积242万平方米，整体投资近90亿元。负责人介绍，资金来源主要通过银行贷款。其次，小区内还规划约25万平方米商品房。据周边楼盘价格粗算，这部分“配建”的商品房，理论上至少可形成15亿元的销售收益。
并非所有棚改项目都能“赚钱”。目前正在着手拆迁的“陶瓷小区”棚改项目经初步测算，94万平方米的拆迁、建设面积，“可能要赔近5亿元”。而弥补的方案，似乎除了增加商品房开发面积外，别无他法。
高洪旗表示，以“棚改”为载体的保障房建设，最难的工作就是“算账”。每个棚改项目运作成功与否，关键是看其中的商品房销售收益，能否覆盖征地回迁的成本。但这部分成本往往不可控，一旦遇到“漫天要价的钉子户”，整个算盘就要失准。
《财经国家周刊》记者在采访中了解到，当前棚改工程的“市场化操作”，还面临诸多政策之约。
例如，根据国土资源部的要求，严禁土地“未批先建”；然而，棚改项目若不能提前拿到土地证，银行又无法办理土地抵押贷款；之前在整顿地方融资平台的运动中，“财政担保贷款”也被叫停，这导致棚改及保障房建设初期融资颇为困难。
对此，有地方官员建议，“希望国家能把扶植保障房建设的理念，落实到具体的扶植政策上来”，比如说金融扶植政策或是征地扶植政策，从而规范保障房制度创新的方向。
“牟利房”漏洞
在保障房衔枚疾进的时期，“重建设、轻管理”的弊端有所浮现。在一些地方城市，不乏少量保障房沦为一些人的“牟利房”现象。
长春市最大的保障性住房工程——团山小区，是当地政府为了撬动保障房事业而实施的示范性工程。目前，该小区3181套保障房已竣工并交付使用。其中包括1360套廉租房和1821套经济适用房。
有周边居民向《财经国家周刊》记者反应：一些不具备廉租房、经适房申领资格的人“混”进了该小区，成为“冒名”的业主。“小区内经常能看见奔驰、宝马等高档轿车出入”。
4月20日上午，记者来到团山小区暗访。并未发现爆料人所说的奔驰、宝马。小区内，工人们忙于对道路进行最后的铺设，搬运家具和装修施工人员频繁出入。一些自称是小区居民的业主对记者的询问也颇为谨慎。
在一栋经济适用房的高层塔楼内，记者从1层爬到10层，发现一个细节：其中仅有不到10家住户有入住痕迹（如门上贴了春联，或是正在装修），其余绝大部分房屋连门上的塑封包装都没有拆卸。对于一个已有一年多交房期的小区来说，这样的“空置”确实少见。
记者进一步调查发现，在长春市当地一些房屋中介的网上门店中，团山小区的经济适用房被公然叫卖。
一家名为“长春程氏房地产信息咨询有限公司”的售楼信息显示，“团山小区”一套55平方米、房龄为1年的经济适用房叫价21万元。据此测算，该套房单价3818元/平方米，已超过经适房最初定价的2倍多。
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记者根据房源信息中提供的电话号码，与一位张姓经纪人取得联系。她在电话中称，上述团山小区经适房的业主夫妻是当地公务员，房子挂靠在老人名下。如果有购买意向，可先交纳20万元房款并入住，约一年后，原业主协助办理更名及产权过户手续，再缴纳1万元尾款。“如果办不了更名，返还全款及利息，公务员可担保。”
根据有关规定，经济适用房属于面向城市中低收入人群销售的政策性住房，对购买对象有严格的限定。目前，大多数城市都禁止经适房5年内上市交易，即便交易，也要将至少20%的收益交还给政府。
公开信息显示，长春市自去年8月起，两次放宽经济适用房申购条件，首先将残疾人等6类特殊人群纳入保障范围，后又将准入标准由人均月收入低于500元放宽到800元，并且将经适房的上市交易时间由5年缩短到3年，政府不再收取收益。
长春市房地产管理和住房保障局一位负责人当时还表示，放宽经济适用房交易条件“意在进一步打消购房者顾虑，增加购房积极性，扩大内需”。
对此，长春市房地产管理和住房保障局副局长陈济生向《财经国家周刊》记者证实，经济适用房上市交易时间从5年缩短至3年，确实有过政策动议，“但一直没正式发布”。
放宽经济适用房入市条件，在一些地方城市，被认为是无奈之举。在河南省漯河市，房管部门某负责人告诉记者，当地经济适用房销售价格仅比商品房低一两百元，不具备明显销售优势。为此，政府建了经济适用房后，还要为其打广告促销。
对于一些建设资金压力较大的地方政府而言，经济适用房是完成保障房任务的最佳选择。因为经适房快建快销，资金回笼快且能循环利用，与资金回收缓慢的公租房和廉租房比，还省去了后续管理的麻烦。
今年全国两会期间，上海代表团有近半数人大代表反对政府建设经济适用房，认为其“受益面窄，寻租空间大”。但政府部门坚持要建，所出示的理由，是经适房在保障房建设过程中的“融资”优势。
记者在采访中了解到，出于对经济适用房套利空间的预期，目前不少城市均出现房产中介公然叫卖经济适用房的现象。网上所公布的大多数房源信息中，所售经适房房龄均未满5年，有的甚至是1年房龄、从未入住过的新房。
长春市房地产管理和住房保障局副局长陈济生告诉《财经国家周刊》记者，自去年底他上任以来，内部开会反复强调廉洁问题，对保障房分配过程中存在的徇私舞弊行为，要“严查深究”。
陈济生还表示，下一步可能会研究经济适用房封闭运行的机制，关闭其短期内上市交易的政策通道，堵住一些人借机牟利的政策漏洞。
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