武汉“官告企”风波：划拨用地之争

周芳
一封今年8月29日写给武汉市委书记阮成发，名为《治庸风暴下的“依法行政”》的信，让一桩涉及武汉当地企业与基层政府、耗时8年尚未解决的土地纠纷浮出水面。
这封信发出后，武汉诚翔房地产开发有限责任公司（下称“诚翔公司”）原以为与武汉洪山经济发展区管委会（下称“管委会”）乃至洪山区政府的八年换地风波可就此画上句号，然而，换地风波最终演化为官司，企业被政府告上了法庭。
据《第一财经日报》记者调查，尽管此案只是民事案件，而诉讼双方的观点也各有值得推敲之处，但由于此案争议核心为需政府相关部门审批的划拨用地，加之诉讼又为“官告民”，因此，此案又难言寻常。
　区政府为建办公楼而换地
据城翔公司与洪山区政府签订的《置换用地合同书》，2001年8月，诚翔公司出资162万元，自然人童勇出资18万元，共计180万元收购了湖北工联机电设备有限公司(下称“工联机电”)，其主要资产便是9.65亩土地。
2003年3月，洪山区政府打算建新的办公大楼，其配套设施会议中心用地不够，时任洪山区政府区长的黄克强出面帮忙牵线，找到诚翔公司总经理童卫，要求将上述与政府大院一墙之隔的土地给政府建会议中心。
作为交换条件，管委会将位于北港科技园出版城路与3号路交界处南侧两块合计20亩土地置换给诚翔公司用于创业中心（HPP生产研发基地）项目建设，该项目总建筑面积约7万平方米。此外，诚翔公司还需支付给管委会127万元土地差价款。
但令童卫万万没有想到的是，换来的20亩土地实际用地只有12亩，另外8亩实为道路代征。而该土地所在的北港村在得知上述20亩土地将置换给诚翔公司时立即表示反对。
为扫清换地障碍，诚翔公司于2003年6月20日向管委会支付了35万元土地款，加上管委会与当地行管局分别出资的30万元与5万元，三方合计70万元支付给北港村，结果北港村却将这笔款项视为管委会欠北港村的工业园土地款为由不予承认。
一波未平一波又起。管委会副主任郭涛9月20日对本报记者表示，2003年11月，洪山区法院以诚翔公司给政府建大楼的用地存在经济纠纷被该法院冻结为由，向管委会出具“不进行置换”的司法建议。就这样，管委会以诚翔公司隐瞒地块查封期禁止转让的法律事实为由，视换地合同为无效合同。
经过近一年时间的沟通与协调，诚翔公司方才解决工联机电的144万元旧债。2004年12月17日，洪山区法院依法解除冻结并撤消了“不进行置换”的司法建议函。
2005年4月，黄克强批示要求工业园及洪山区政府做好北港村工作，顾全大局，配合政府解决这个遗留问题，信守《合同》（指《置换用地合同书》），按既定意见办。
但同年12月6日，洪山区法制办又应洪山区经发委的要求，出具了一份法律建议书，认为原《置换用地合同书》没有法律效力，因此不能按“既定意见办”。该意见书推翻了法院和洪山区主要领导对此事的意见，却成为管委会解决与诚翔公司置换用地问题的唯一依据。
　置换用地上演“72变”
郭涛表示，2006年5月10日，洪山区政府就与诚翔公司换地纠纷一事召开了专题会议，并向本报记者出示了会议纪要。但是，本报记者发现，在6月12日签发的会议纪要“参与人员”名单中，并没有诚翔公司的代表。
管委会所出示的上述会议纪要称，鉴于区机关大楼建设已使用了诚翔公司控股的工联机电9.65亩土地的事实，将北港工业园位于出版城路以东，紧邻春苑小区的约10亩土地（下称“北港工业园工业用地”）置换给诚翔公司。
回复该发言

同时，由华中软件园在洪山街马湖村开发的创意工业园区支持的60亩国有土地中提供10亩土地（下称“马湖创意产业园工业用地”）有偿转让给诚翔公司以支持企业发展。
至此，原《置换用地合同书》中涉及置换给诚翔公司的土地完全变样。
然而，这20亩地又被二次置换。
郭涛称，9月25日，相关单位再次召开专题会议，据会议纪要第五条，同意北港村将管委会转让给其的位于北港工业园出版城路以西、事达电气以北的10亩土地（35万元/亩，合计350万元），与诚翔公司马湖创意创业园的20亩土地进行交换。两宗土地价值的230万元差价，由诚翔公司承担。
对于这份纪要决定，管委会与童卫的解读全然不同：童卫只承担230万元的差价部分，而郭涛则称，诚翔公司还需支付两宗土地等值部分的350万元。
2007年8月14日，洪山区政府从解决历史遗留问题的角度出发，商请武汉市规划局对诚翔科技孵化器项目不进行工业用地招拍挂程序而直接供地。来函指出，该项目用地为诚翔公司于2003年3月20日与洪山区政府机关大楼建设置换。函中只字未提上述两份纪要的决定。
2008年7月14日，洪山区政府督查室向管委会下发督办事项通知称，按照2006年6月12日签发的会议纪要要求，北港工业园工业用地由诚翔公司进行项目建设，但时至今日未动工；另一宗马湖创意产业园工业用地则由北港村安排项目建设，亦未动工。此时，导致双方对峙近3年的“二次置换”仍未被提及。
2010年3月2日，管委会发给诚翔公司的《关于处置北港工业园历史遗留问题的函》中，亦未提及“二次置换”。童卫说，这次来函印证了其4年前的担忧。据介绍，当初迟迟不回应管委会更换置换用地的土地，正是基于马湖创意产业园的20亩地的用地性质尚不明朗。
“我方的土地被政府的违章建筑占着退不出来，而政府置换给我方的13亩工业用地，本可投建创业中心每年可产生税收1000多万元，8年来政府损失近亿元，我方亦损失了约850万元的租金收益，可以说是两败俱伤。”今年4月，童卫在写给武汉市委书记阮成发的一封信中直言，愿武汉早日成为投资环境最佳的城市。很快，阮成发作出了“要求妥善处理、依法行政”的批示。
企业被告
然而，就在两个月前，童卫接到了一份民事起诉状，原告正是管委会。诉讼请求指出，因诚翔公司隐瞒实情，要求认定2003年3月20日签订的《置换用地合同书》等无效，要求判定诚翔公司返还20亩置换用地，并赔偿管委会100万元损失。
但是对于诚翔公司用于置换的9.65亩土地上的建筑物（即新区政府会议中心）是否为违法建筑，诉状并没有提及，而以“洪山区政府已经大量投入用于建设办公场所、会议中心、道路、球场、地下管网等固定建设设施并与整栋大楼连成一体”这样的描述一笔带过。
管委会并在诉状中强调，迄今为止，上述置换用地合同并未经武汉市人民政府批准，也未经土地管理部门依法登记。
这是否意味着如果洪山区法院裁定管委会胜诉，诚翔公司既得不到地，其置换给区政府建办公大楼的土地也不可能退出来了？
对此，郭涛面对本报记者追问，道出了起诉的真实原因。据称，洪山区政府当初急于用地，管委会作为区政府派驻机构压力也很大，“赶鸭子上架”般签了置换用地合同，事后才知道诚翔公司并不是这块土地的法人，“签合同的主体都错了，合同能有效吗？”
回复该发言

与此同时，“合同履行讲究公平公正，虽说双方拿出来置换的都是划拨地，同在一个区位，但作价却不对等，他的作价27.3万/亩，我的才19万/亩；他的地是一块封闭地，我的可是临路地；按照协议，后期办理土地出让的各种规费，由我方承担，这笔费用现在测算要过1000万元，”郭涛直言，“明摆着不合算！”
而据城翔公司反诉材料，尽管目前双方争议的9.65亩置换土地法人为工联机电，但工联机电已向城翔公司发出委托授权书，但本报记者亦未见到委托授权书原件。
也是基于上述两方面原因，加之市委书记的批示关注，最终，管委会与洪山区政府方面协商后，决定将诚翔公司告上法庭，依法解除置换用地合同。
　　谁的过错？
市委领导的批示却换来洪山区政府一纸传票，这样的结果令童卫备感无助。近日，诚翔公司已向洪山区法院提起反诉。由于反诉要求赔偿的金额超过800万元，超出区一级法院的受理范围，目前已移交给武汉中院。
北京盈科（武汉）律师事务所合伙人吴良涛律师则认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条和第十一条规定，即便土地转让方在订立合同前尚未取得土地使用权，但在起诉前如果能取得或经政府批准同意转让的，也可以认定为合同有效。
由于本案起诉前，诚翔公司未取得该土地使用权，该土地转换也未经政府批准，因此，该合同应当被认定为无效。
同时，根据《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
不过，吴良涛也认为，反诉人处于明显的弱势地位，虽然其土地是划拨用地，转让却需要相关审批，但从程序上来说是可以通过缴纳土地出让金转换土地性质来得以解决，而考虑到受让方是政府部门，其在受让土地时，应该完全清楚该土地的性质及所需要完成的程序，也有能力协助完成该土地的置换程序。
周芳一封今年8月29日写给武汉市委书记阮成发，名为《治庸风暴下的“依法行政”》的信，让一桩涉及武汉当地企业与基层政府、耗时8年尚未解决的土地纠纷浮出水面。
这封信发出后，武汉诚翔房地产开发有限责任公司（下称“诚翔公司”）原以为与武汉洪山经济发展区管委会（下称“管委会”）乃至洪山区政府的八年换地风波可就此画上句号，然而，换地风波最终演化为官司，企业被政府告上了法庭。
据《第一财经日报》记者调查，尽管此案只是民事案件，而诉讼双方的观点也各有值得推敲之处，但由于此案争议核心为需政府相关部门审批的划拨用地，加之诉讼又为“官告民”，因此，此案又难言寻常。
　区政府为建办公楼而换地据城翔公司与洪山区政府签订的《置换用地合同书》，2001年8月，诚翔公司出资162万元，自然人童勇出资18万元，共计180万元收购了湖北工联机电设备有限公司(下称“工联机电”)，其主要资产便是9.65亩土地。
2003年3月，洪山区政府打算建新的办公大楼，其配套设施会议中心用地不够，时任洪山区政府区长的黄克强出面帮忙牵线，找到诚翔公司总经理童卫，要求将上述与政府大院一墙之隔的土地给政府建会议中心。
作为交换条件，管委会将位于北港科技园出版城路与3号路交界处南侧两块合计20亩土地置换给诚翔公司用于创业中心（HPP生产研发基地）项目建设，该项目总建筑面积约7万平方米。
但令童卫万万没有想到的是，换来的20亩土地实际用地只有12亩，另外8亩实为道路代征。
回复该发言

为扫清换地障碍，诚翔公司于2003年6月20日向管委会支付了35万元土地款，加上管委会与当地行管局分别出资的30万元与5万元，三方合计70万元支付给北港村，结果北港村却将这笔款项视为管委会欠北港村的工业园土地款为由不予承认。
一波未平一波又起。
经过近一年时间的沟通与协调，诚翔公司方才解决工联机电的144万元旧债。
2005年4月，黄克强批示要求工业园及洪山区政府做好北港村工作，顾全大局，配合政府解决这个遗留问题，信守《合同》（指《置换用地合同书》），按既定意见办。
但同年12月6日，洪山区法制办又应洪山区经发委的要求，出具了一份法律建议书，认为原《置换用地合同书》没有法律效力，因此不能按“既定意见办”。
　置换用地上演“72变”郭涛表示，2006年5月10日，洪山区政府就与诚翔公司换地纠纷一事召开了专题会议，并向本报记者出示了会议纪要。
管委会所出示的上述会议纪要称，鉴于区机关大楼建设已使用了诚翔公司控股的工联机电9.65亩土地的事实，将北港工业园位于出版城路以东，紧邻春苑小区的约10亩土地（下称“北港工业园工业用地”）置换给诚翔公司。
至此，原《置换用地合同书》中涉及置换给诚翔公司的土地完全变样。
然而，这20亩地又被二次置换。
郭涛称，9月25日，相关单位再次召开专题会议，据会议纪要第五条，同意北港村将管委会转让给其的位于北港工业园出版城路以西、事达电气以北的10亩土地（35万元/亩，合计350万元），与诚翔公司马湖创意创业园的20亩土地进行交换。
对于这份纪要决定，管委会与童卫的解读全然不同：童卫只承担230万元的差价部分，而郭涛则称，诚翔公司还需支付两宗土地等值部分的350万元。
2007年8月14日，洪山区政府从解决历史遗留问题的角度出发，商请武汉市规划局对诚翔科技孵化器项目不进行工业用地招拍挂程序而直接供地。
2008年7月14日，洪山区政府督查室向管委会下发督办事项通知称，按照2006年6月12日签发的会议纪要要求，北港工业园工业用地由诚翔公司进行项目建设，但时至今日未动工；另一宗马湖创意产业园工业用地则由北港村安排项目建设，亦未动工。
2010年3月2日，管委会发给诚翔公司的《关于处置北港工业园历史遗留问题的函》中，亦未提及“二次置换”。
“我方的土地被政府的违章建筑占着退不出来，而政府置换给我方的13亩工业用地，本可投建创业中心每年可产生税收1000多万元，8年来政府损失近亿元，我方亦损失了约850万元的租金收益，可以说是两败俱伤。
企业被告然而，就在两个月前，童卫接到了一份民事起诉状，原告正是管委会。
但是对于诚翔公司用于置换的9.65亩土地上的建筑物（即新区政府会议中心）是否为违法建筑，诉状并没有提及，而以“洪山区政府已经大量投入用于建设办公场所、会议中心、道路、球场、地下管网等固定建设设施并与整栋大楼连成一体”这样的描述一笔带过。
管委会并在诉状中强调，迄今为止，上述置换用地合同并未经武汉市人民政府批准，也未经土地管理部门依法登记。
这是否意味着如果洪山区法院裁定管委会胜诉，诚翔公司既得不到地，其置换给区政府建办公大楼的土地也不可能退出来了？对此，郭涛面对本报记者追问，道出了起诉的真实原因。
回复该发言

与此同时，“合同履行讲究公平公正，虽说双方拿出来置换的都是划拨地，同在一个区位，但作价却不对等，他的作价27.3万/亩，我的才19万/亩；他的地是一块封闭地，我的可是临路地；按照协议，后期办理土地出让的各种规费，由我方承担，这笔费用现在测算要过1000万元，”郭涛直言，“明摆着不合算！”而据城翔公司反诉材料，尽管目前双方争议的9.65亩置换土地法人为工联机电，但工联机电已向城翔公司发出委托授权书，但本报记者亦未见到委托授权书原件。
也是基于上述两方面原因，加之市委书记的批示关注，最终，管委会与洪山区政府方面协商后，决定将诚翔公司告上法庭，依法解除置换用地合同。
　　谁的过错？市委领导的批示却换来洪山区政府一纸传票，这样的结果令童卫备感无助。
北京盈科（武汉）律师事务所合伙人吴良涛律师则认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条和第十一条规定，即便土地转让方在订立合同前尚未取得土地使用权，但在起诉前如果能取得或经政府批准同意转让的，也可以认定为合同有效。
由于本案起诉前，诚翔公司未取得该土地使用权，该土地转换也未经政府批准，因此，该合同应当被认定为无效。
同时，根据《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。
不过，吴良涛也认为，反诉人处于明显的弱势地位，虽然其土地是划拨用地，转让却需要相关审批，但从程序上来说是可以通过缴纳土地出让金转换土地性质来得以解决，而考虑到受让方是政府部门，其在受让土地时，应该完全清楚该土地的性质及所需要完成的程序，也有能力协助完成该土地的置换程序。
而即便是因其他因素该合同依法被认定为无效，因为在签订合同时反诉方并无欺诈和隐瞒，主要的缔约过错应该在政府一方。
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