绍兴：制衡乡官权力的试验

绍兴古城
2005年2月，四川成都市龙泉驿区同安镇原党委书记朱忠福因贪污受贿1400多万元被成都市中级人民法院一审判处死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。
2005年3月，安徽淮南市潘集区泥河镇副镇长谢昭金到淮南市检察院反贪局投案自首，向检察机关供述了自己从2000年起挪用农民拆迁费和青苗补偿款1100余万元的犯罪情况。
2006年6月，广东东莞樟木头镇原镇长李为民因挪用公款1.1亿元受审，他用公款频繁到境外赌博，输掉9000多万元，因此成为东莞历史上挪用受贿贪污数额最大的官员。
2006年12月，江苏海门市德胜镇原镇长张健被南通市中级法院一审判处无期徒刑。根据检方指控，张健在担任镇长期间，利用职务便利侵吞和骗取公共财物950万元，诈骗企业和个人495万元。
近年来，乡镇干部腐败案件屡见报端。乡官虽小，手头支配的人财物力并不小。尤其是在沿海发达地区，一个乡镇的财力甚至超过西部地区一个地级市。
全国多地在乡镇干部廉政建设上做出各种地方性探索，从2007年开始，浙江省绍兴市陆续以诸暨市枫桥镇、上虞市小越镇和下管镇以及绍兴县钱清镇为试点，开展乡镇权力规范运行的探索和试点工作，严防乡官权力失控，其成效引发社会关注。
排查乡官权力运行“风险点”
据统计，2001年以来，在诸暨市立案查处的25名副科级以上干部中，8人为乡镇一把手。诸暨市纪委仔细分析后发现，乡镇权力运行不够规范，是乡镇干部屡屡触“线”的重要原因。这种不规范源于近年来诸暨市进一步实施“强镇扩权”后原有体制和新形势的不适应。中心镇因为“强镇扩权”拥有了众多审批权和数以千万乃至亿计的资金；其他普通乡镇，每年可支配资金也达几百万元。
针对这些新情况，诸暨市在枫桥镇采取组织排查、乡镇党政正职自查、乡镇纪委协查和案例分析等方法，主动细致地查找乡镇权力运行的风险环节，共梳理归纳出重大事项决策、干部人事、资金管理等三个方面的“风险点”26项。
试点的经验在诸暨市遍地开花，围绕人权、事权、财权方面的重点环节，全市各乡镇查找出权力运行中容易出现问题的“风险点”，共排查出权力“风险点”966个。
2008年4月，从梳理“风险点”警示簿开始，诸暨市在枫桥镇试点，探索建立“五有一化”乡镇权力运行新机制。目前已全部完成全市27个乡镇（街道）权力运行的规范化工作。“五有一化”指有规则、有程序、有监控、有测评、有追究和公开化。
当地政府按照科学分权、合理确权、有效制权的要求，健全完善了5大类12项制度；针对重大事项决策、人事讨论、财政资金使用、工程联系单验收等重要制度，确定了相应的运作流程；创新监督方式，建立乡镇重大事项决策结果即时上报系统，对权力运行的全过程进行有效监控；制定了《乡镇权力运行规范指数评估办法》，采取定量与定性相结合的办法进行评估；出台《乡镇权力运行责任追究办法》，对13种情况采取告诫、批评、停职等11种形式进行责任追究。同时，做到制度成册、程序上墙、运作透明、结果公开，自觉接受群众监督。
分权、确权、制权
诸暨市在设计乡镇权力运行规则中，要求乡镇制订进入党委会议集体议事决策的目录，实行重大事项一律经集体讨论决定、工程项目一律实行公开招投标、大宗物品一律坚持公开采购、人事调整一律按程序集体讨论决定、重大财政支出一律经集体讨论。
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为确保党委会议议事决策过程的规范，各乡镇制定了党委议决事规则，要求做到决策前议题需至少提前两天告知，确保（党委）班子成员对议决事事项提前知情；决策会议上党委书记必须末位表态，避免事先发话定调；同时重要事项集体票决。枫桥镇的试点中规定了6大类28小类问题必须进入党委议决事的范围。其他乡镇也都根据各自实际，列出28个到84个不等的具体明细目录作为党委集体议决事事项。
合理确权从优化乡镇机关内部运行机制入手，突出了乡镇公共服务和公共管理两大职能，优化组织结构，做到公共管理职能重新配置，事权重新划分，运行机制重新设定，工作方式重新选择。确权之后，事中权力运行被作为关键环节来抓，确保运行过程透明公开。
为方便制度的执行和监督，诸暨市还要求乡镇根据制度设计出简便直观的权力运行流程图，以流程固化制度。目前，当地对党委重大议决事、人事、财务管理和工程确认等四大流程全都实行了“上墙公示”。
制权作为确权后的重点，诸暨市将该项工作作为乡镇党风廉政建设责任制的重要考核指标。市纪委安排常委分片定期督查，并安排党风廉政建设专职巡视员进行专题巡查。同时，还应用决策结果电子即时上报系统动态实时监督，以掌握权力运行轨迹。
为充分发挥群众的监督作用，店口、东和等乡镇专门聘请了党代表、人大代表和政协委员、离退休老干部、普通群众担任社会监督员，以监督机关作风和乡镇权力运行。
权力阳光的最直接效果是行政成本下降。如直埠镇实施“五有一化”后，在工程建设管控上成效显著。原该镇三姚线延伸段修复工程设计工程造价424万元，经过严把工程设计、预算、招标这三个“预控源”，节省了140多万元资金。该镇自实施权力的规范化运行以来，未发生一起串标事件，工程建设资金节约达到11％。
另据统计，推行“五有一化”工作后，诸暨市涉及乡镇班子成员的信访举报数量同比下降28.1%，群众对乡镇班子成员的综合满意率达98.46%。
列出“三份清单”
2009年初以来，上虞市扎实开展规范乡镇权力运行工作，选择小越镇、下管镇开展了试点工作，确保乡镇“内部运行提高效能、外部运行方便办事、公开运行确保廉勤”。
上虞要求各乡镇列出“三份清单”，对镇党委政府的权力、对每项权力可能存在的廉政风险、对现行的各项制度进行“地毯式”梳理，厘清“权力清单”、“风险清单”、“制度清单”。
一是围绕人权、财权、事权三大方面，以班子成员为主体，以其分管的办、线为主线，对各自的职责和权力进行全面梳理，并在梳理的基础上进行权力事项登记，列出了议事决策权、管理执行权、监督检查权三大“权力清单”。
二是围绕三大权力的重点环节，按照领导班子、机关干部、党员群众代表三个层面，通过个体梳理、召开座谈会、发放问卷调查等形式，开展“风险点”排查。镇领导班子成员对照各自职能，排查存在的风险点，提出需要规范的程序和内容；各办、线组织人员集体讨论，围绕各自岗位职能排查风险点；组织召开由党代表、人大代表、村干部、企业、基层站所、机关老干部代表等参加的座谈会，请代表针对镇机关权力运行中存在的问题、需要改进之处建言献策；向机关干部代表、党代表、人大代表、村干部代表、基层站所代表、企业代表发放问卷调查表，征求意见和建议。在此基础上，对“风险点”进行梳理汇总、分析归类，列出“风险清单”。如小越镇共查找风险点35个，其中涉及重大事项决策权方面的风险点17个，用人权方面的风险点 5个，财权方面的风险点13个；征求到意见建议10条。
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三是围绕决策、执行、监督等方面，对已在实施的相关制度进行梳理，列出了详尽的制度清单，分门别类，开具目录，为下一步的制度规范作好准备。
群众对政府决策满意度上升近一倍
根据排查出的风险点和征求到的意见建议，对现行机关运行制度进行全面整理、调整和完善。整理后的制度提交领导班子会议集体讨论，形成镇党委议决事规则为核心的10+X制度体系。
10项制度包括决策类制度3项，即镇党委重大事项议决事规则、镇后备干部及各类先进评比的推荐选拔工作细则、镇机关中层干部选拔任用工作细则；执行类制度6项，包括财政财务管理办法、重大投资项目管理实施办法、集体资产处置管理办法、招标投标实施办法、工程招投标项目监督管理制度、政府支持经济主体奖励制度；监督类制度1项，包括镇纪委同级监督实施办法（试行）等。
制度明确后，建立权力监督工作的长效机制成为当地政府的着眼点。一是加强同级纪委的监督，实施乡镇纪委同级监督试行办法，镇纪委书记参与党委议事决策、用人酝酿的全过程，做好同步记录，实施同步监督，实行季度督查，监督镇党委重大议决事项的规范运作。二是强化专职督查，专门建立监督组织，采取定期或不定期的监督方式，发现问题及时督促整改。三是扩大社会监督，以恳谈会、听证会、走访等形式，对镇级重大事项决策实施监督。
小越镇在实施“越兴路下街路工程”改造项目时，召开由党代表、人大代表、临街商铺代表、沿街居民代表参加的听证会，广泛听取代表们对项目改造工程的意见和建议，镇党委政府在梳理消化的基础上，对改造方案及时加以完善，确保了工程的正常顺利进行。
民意测验的结果显示，群众对上虞市试点乡镇党委政府决策的满意度上升了近一倍，超过98%。
“用权六要”的“钱清规则”
作为试点乡镇之一，绍兴县钱清镇推出“用权六要”为核心的“钱清规则”：确权要列清单、风险要预监控、决策要留轨迹、执行要可约束、绩效要能测评、违规要有问责。
为有效防止决策风险，钱清镇打破条块分割的管理体制，建立“权责统一，精干高效”的管理运行机制，以领导小组方式分散权力集中度，使议事权有效落实，体现效应。
当地实施了《镇机关工作人员绩效评估的考核意见》，建立起分管副镇长、科长、科员及各部门的考核指标和考核制度。
对于不按照程序决策，不正确履行职责等情况，依《乡镇权力运行责任追究办法》的有关规定追究，创造性地以“钱清谈话诫勉办法”，“钱清镇纪检信访建立不廉洁干部档案”等做法，做到追究到位，体现监督考核的效果。
公开做法长效化也是钱清镇政府试点制度的重点。具体包括通过建章立制，以“规”制权，确保制度长期落实；通过程序上墙等做法，确保程序公开；通过决策要留轨迹实现决策的“有形化”，确保权力运作的透明，结果公开。
钱清镇还在“用权、管权、督权”方面实现规制创新。如在例外事项中，纪委全程、直接参与例外事项的决策监督，听取不同方面的反响，对重要例外事项做好记录与备案，对有争议的例外事项向上级纪委及时汇报。试点3年来，该镇没有发生一起领导干部严重违纪违法案件。
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