律师上书全国人大 称民航发展基金违宪要求撤销

北京市两高律师事务所律师董正伟和北京市中银律师事务所律师陈东25日以邮寄方式向全国人大提出对《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（以下简称《办法》）开展违宪审查，撤销或宣布其无效；并责令财政部就此向公众道歉。
两位律师认为财政部收取民航发展基金出发点很荒唐、是强制性的行政垄断行为、违反《宪法》和《立法法》以及《规章制定程序条例》，没有事实依据且程序上不合法。因此依据《立法法》第90条规定，提出对《办法》违宪审查请求。
首先，民航不是“事业组织”，而是“企业法人”，民航发展基金出发点很荒唐。《办法》第一条提出“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航“事业”发展，根据政府性基金管理有关规定，制定本办法”。该条款出发点很荒唐。民航不是“事业组织”，而是“企业法人”。根据《公司法》规定，民航、机场都是依法成立的企业法人，应当自主经营、自负盈亏。而其很多民航企业和机场还是上市公司。市场经济条件下，公民没有义务为企业盈亏买单。现有的一线城市和热点旅游城市的机场均以股份制改造并发行股票上市，是独立自主，自负盈亏的企业法人。
其次，民航发展基金是强制性的行政垄断行为和强迫企业垄断经营行为。《反垄断法》36、37条规定，行政机关不得强迫企业垄断经营，不得制定含有妨碍市场竞争的规定等。强制向消费者收取民航发展基金就是逼迫消费者买机票必须交基金，否则无法买到飞机票。民航企业和代售点也不会单独卖飞机票给乘客，这样乘客不交民航基金就难以成飞机，这就是典型的强迫企业垄断经营、捆绑销售。
第三、《办法》超越法定权限违反《宪法》和《立法法》规定，没有事实法律依据。根据我国《宪法》，公民有依法纳税的义务，但并没有缴费的义务。现有的法律体系中并没有一步法律是关于公民必须缴纳政府基金的强制性义务。增加公民义务需要修改宪法，至少应当由全国人大进行新的立法。《立法法》规定，对公民财产进行征收需要全国人大立法。征收民航发展基金实际上是对公民财产的征收，那就必须由全国人大立法，显然财政部没有立法权限。
我国并没有制定政府机关征收基金的法律，也没有授权国务院制定相关法规。现有民航发展状况表明，民航已经是依法经营的公司法人，独立自主，自主经营自负盈亏。客观上缺少向公民征收财产建设民航机场的先决条件。
第四，财政部制定《办法》未经征求意见或听证程序，违反《规章制定程序条例》。从程序上来讲，国务院发布的《规章制定程序条例》第15条明确规定，规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。但是现在财政部发布《办法》并没有通过公开征求意见也没有召开听证会，因此该《办法》实质上是违反立法程序规定，应当是无效的。
此外，董正伟还为机场建设费算了一笔账。根据民航总局统计数据显示：2011年我国运输机场完成旅客吞吐量为62053.7万人次，比上年增长10.0%。按照国内每人每次50元机场建设费、国际70元计算，国内机场建设费2855840万元，国际机场建设费345576万元，2011年机场建设费合计3201416万元即320亿多元。而且机场建设费每年以两位数增长。
机场建设费征收了20年，粗略计算机场建设费共收取3000亿元以上。但财政部有关数据才不到一千亿元。一年的机场建设费可以建造一个大型国际机场，这么多年机场建设费收入等于民众投资建设了机场，民众是所有机场所有权人。照此收下去，全国还没有那么多地方建造机场，而现有民航发展基金成了利益集团的小金库摇钱树。
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微访谈：民航发展基金该不该撤消
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财政部：民航基金没有增加缴费者负担
财政部有关负责人17日在接受新华社记者采访时表示，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合，征收民航发展基金没有增加缴费者负担。
附件：民航发展基金征收使用管理暂行办法
本办法所称国内支线航班，是指使用以下机型飞机执飞的航班：大篷车（机型代码208）、DONIER328（机型代码D38）、ATR-72（机型代码AT7）、CRJ-200（机型代码CRJ）、ERJ145（机型代码ERJ）、新舟60（机型代码MA60）、运12（机型代码YN2）。上述机型如有更改，由中国民用航空局（以下简称“民航局”）商财政部公布。
第八条航空公司按照飞行航线分类、飞机最大起飞全重、飞行里程以及适用的征收标准缴纳民航发展基金。具体征收标准如下：
单位：元/公里
飞机最大起飞全重　 第一类航线　 第二类航线第三类航线
≤50吨　　 　　　1.15　　　　 0.90　　　　 0.75
50-100吨（含）　　 2.30　　　　 1.85　　　　 1.45
100-200吨（含）　　 3.45　　　　 2.75　　　　 2.20
＞200吨　　　 4.60　　　　 3.65　　　　 2.90
第九条本办法第八条规定的航线分类划分如下：
第一类航线：内地至港澳台地区航线，东中部16个省、直辖市（包括北京、天津、上海、河北、山西、江苏、浙江、福建、山东、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、海南，下同）范围内的航线。
第二类航线：东中部16个省、直辖市与西部和东北15个省自治区、直辖市（包括内蒙古、广西、四川、云南、贵州、西藏、重庆、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、辽宁、吉林、黑龙江，下同）之间的航线，国际航线国内段，飞越内地空域的航线，以及内地串飞至港澳台的航班按第二类航线征收。
第三类航线：西部和东北15个省、自治区、直辖市范围内的航线。
由于航空运输发展等原因航线分类依据发生实质性变化的，由财政部商民航局及时调整上述航线分类及征收标准，并予以公布。
第十条本办法第八条规定的飞机最大起飞全重等级分类，以民航局公布的各类机型等级为准。
第十一条为鼓励和支持支线航空运输发展，飞机最大起飞全重在50吨以下的机型在省（自治区、直辖市）内飞行或跨省（自治区、直辖市）飞行且里程在600公里以内（含600公里）的，按照相应航线类型的征收标准减半计征民航发展基金。
第十二条专机、航空公司调机、训练飞行、中止的商业运输（航班返航）以及除公务飞行以外的其他通用航空业务免缴民航发展基金。
第十三条国内联程、经停航班以两点间航段作为航线归类和结算依据。备降航班按实际飞行的航线、航班计算征收民航发展基金。
第十四条民航发展基金由财政部委托民航局统一组织征收，民航局清算中心（以下简称“清算中心”）具体负责民航发展基金的征收工作。
第十五条航空旅客应缴纳的民航发展基金，由航空公司或者销售代理机构在旅客购买机票时一并代征。
航空公司或者销售代理机构开具的民航客票行程单中应当单独列明代征的民航发展基金，并套印财政部财政票据监制章。
旅客在办理退票时，航空公司或者销售代理机构应全额退还代征的民航发展基金。
航空公司或者销售代理机构代征的民航发展基金，由清算中心负责征收并全额上缴中央国库。
第十六条航空公司应缴纳的民航发展基金由清算中心直接征收，并全额上缴中央国库。
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第十七条民航各地区空管局、各机场（集团）应当于每月5日前，将上月民航发展基金相关统计信息报送清算中心。
清算中心应认真核对相关信息，确定民航发展基金的征收数额，并于每月15日前向航空公司下达缴款通知书。
第十八条清算中心应以航空公司本部或其独立核算的子公司作为缴款通知书的开具对象。国内航线实行代码共享的航班，以执行航班的航空公司作为缴款通知书的开具对象。
民航发展基金在实行代码共享的航空公司之间的分摊和结算办法由航空公司自行决定。
第十九条航空公司收到缴款通知书后，应当于每月20日前将民航发展基金缴入财政部为清算中心开设的中央财政汇缴专户。
清算中心收到民航发展基金后，应当按规定向航空公司开具《非税收入一般缴款书》。
第二十条 航空公司未按照本办法规定及时缴纳民航发展基金，民航局应当按照政府性基金管理的有关规定进行追缴。
第二十一条 民航发展基金缴库时，填列《政府收支分类科目》第103类“非税收入”，01款“政府性基金收入”，10项“民航发展基金收入”（新增）。
第三章使用管理
第二十二条民航发展基金使用应当遵循以收定支、统筹安排、专款专用、注重效益的原则。
第二十三条民航发展基金使用范围如下：
（一）民航基础设施建设，包括机场飞行区、航站区、机场围界、民航安全、空中交通管制系统、科教、信息等基础设施建设，以及归还上述建设项目贷款，安排上述建设项目的前期费用和贷款贴息；
（二）对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场（含军民合用机场）进行补贴；
（三）民航节能减排，包括支持民航部门及机场、航空企业节能减排新技术研发和推广应用，节能设施或设备更新改造，行业节能减排管理体系建设等；
（四）通用航空发展，包括支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目，通航飞行员教育培训，通航基础设施建设投入和设备更新、改造等；
（五）民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用；
（六）加强持续安全能力和适航审定能力建设；
（七）征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。
第二十四条财政部在民航发展基金预算中，按不超过基金收入的1%列支征管经费和代征手续费。
第二十五条民航发展基金年终结余结转下年度安排使用。
第二十六条 中央本级安排使用的民航发展基金，由民航局根据民航发展基金的使用范围、年度征收情况、投资需求和项目前期准备情况，按照政府性基金预算管理的规定，编制民航发展基金支出预算，报财政部审核。财政部将经批准的民航发展基金支出预算纳入民航局部门预算予以批复。
安排地方单位使用的民航发展基金，经财政部会同民航局审核后，通过中央对地方政府性基金转移支付预算下达。
第二十七条经财政部正式批复的民航发展基金收支预算不得随意调整。执行过程中确需调整的，按照政府性基金预算调整程序办理。
第二十八条民航发展基金资金支付按照财政国库管理制度有关规定执行。
第二十九条民航局应当合理安排基金预算执行进度，确保预算执行均衡，提高资金使用效益。
第三十条中央本级民航发展基金决算，由民航局按照财政部的统一要求，根据年度民航发展基金预算执行情况编制，经财政部审核后统一纳入民航局部门决算和中央本级政府性基金决算。
安排地方单位使用的民航发展基金，其决算编制管理按照各省、自治区、直辖市、计划单列市有关规定执行。
第三十一条民航发展基金支出按照支出用途分别填列《政府收支分类科目》214类69款“民航发展基金支出”（新增）下的项级科目。
第四章监督检查
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第三十二条财政部、民航局负责对民航发展基金的征收、使用和管理情况进行监督检查。
财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处以及民航各地区管理局对本辖区民航发展基金征收、使用和管理情况进行监督检查，督促各航空公司及时足额上缴民航发展基金。
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门负责对本辖区内地方单位使用的民航发展基金的使用管理情况进行监督检查。
第三十三条单位和个人未按规定征收、缴纳或者截留、挤占、挪用民航发展基金，以及违反财政票据管理规定的，责令改正，并依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等国家有关规定追究法律责任。
第五章附 则
第三十四条民航局可以根据本办法，制定民航发展基金征收管理实施细则，报财政部备案。
第三十五条本办法自2012年4月1日起施行。原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的有关规定同时废止。
第三十六条 本办法中涉及航空旅客缴纳民航发展基金的相关规定，执行至2015年12月31日。
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