北京小产权房清理僵局 名单公布实质清理难展开

一份小产权房名单公布后，实质的清理仍未展开，也很难展开。
京城北五环外20公里，温榆河畔，昌平区白各庄新村，10多米高的巨大广告牌矗立在路旁，“时尚、健康、成就城市居住理想”，广告牌上如此写道。
走进白各庄新村，十余栋崭新的楼房排列整齐，绿树、小径、凉亭、幼儿园、超市一应俱全，与一般的社区看起来并无二致。但在北京市国土局9月17日公布的小产权房清理名单上，白各庄新村赫然在列。
清理公告称，6月以来，北京市集中开展清理整治利用集体土地违法建设销售（变相销售）工作，初步清理出自2008年以来在建在售的79个违法占地项目，现正在进行查处。
小产权房，并非严格的法律概念，而是一种约定俗成的称谓。在官方的表述中，它特指那些建设在农村集体土地上，并向集体经济组织外成员销售的房屋。
上世纪90年代，以村集体自建或与开发商合作的方式，大城市周边逐渐出现大量小产权房。按照现行土地制度，集体土地只有经过征用程序，转为国有建设用地后，方可进入土地市场，实施房地产开发。
从2007年开始，政府多次启动小产权房清理整顿，但随着城市化进程的加快，商品房价的逐步攀升，小产权房不仅没有得到遏制，反而愈加蔓延。购买者面临的最大问题是，小产权房无法获得合法的产权。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布，明确指出不得为小产权房登记发证。
2012年2月，国土部发言人表示，将于今年试点清理小产权房。北京作为试点城市之一，6月中旬起展开清理，原计划在7月底完成，但延至9月，方才公布了79处小产权房名单。
但是，对于被列入名单的小产权房，最后将如何被清理，北京市国土局的公告中并未透露。该局副局长谢俊奇表示，目前北京市对于小产权房尚无具体处理办法。这意味着，北京市可能需要等待国务院的统一方案。据了解，该方案由国土部于今年3月上报，但至今未有下文。
清理未开始
被列入清理名单的白各庄新村是一个旧村改造项目，今年刚刚落成，已有部分村民入住。一期项目主要用于安置村民，但仍有空余。房屋的窗户上贴着许多出租和出售的广告，两居室租金在2500元左右，若是出售，单价在1万元左右。
在一期项目的旁边，另有十余栋高层楼房已经封顶。村主任王继表示，由于被列入清理名单之中，目前工程已经停工。
与白各庄仅一墙之隔的郑各庄村是一个“明星村”，因十多年来的自主城市化实践受到外界广泛关注。曾有学者以“在农村集体土地上长出一座城市来”评价郑各庄的迅速发展。2012年4月，郑各庄村企合一的民营企业宏福集团董事长黄福水，曾被哈佛大学邀请介绍农村自主城市化经验。宏福集团下辖15家直属企业，30余家参控股企业，7000余名员工，并拥有50亿元资产。
然而，这样一个明星村庄同样因为小产权房问题而处于尴尬境地。由于未获得政府审批，郑各庄的许多项目均属于小产权房，其中包括京郊著名的休闲场所温都水城，也包括此次被列入清理名单的宏福苑小区（资料、团购、论坛）。
与白各庄新村不同，宏福苑至今已有十多年历史，多达百余栋楼房，构成一个人口密集的社区。宏福苑亦从旧村改造而来。1997年时，出于改善村民住房的考虑，郑各庄决定向村民集资建房。“那时，两居室只要4万元，三居室也不过5万元。”黄福水回忆。1998年3月8日，第一期四栋楼动工，当年年底入住。此后，宏福苑继续建设，直到村里的旧房全部拆除。
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随着郑各庄村办企业规模的持续扩大，宏福苑的居民亦不再限于本村。 “集团本身就有上千员工，有些是博士毕业来到这里，不给他们解决住房怎么能留得住？”黄福水说。此外，村里引进的大学、企业的员工，也都需要住房。
宏福苑随之不断扩大，宏福集团作为开发商，以低于市场的价格将房子卖给外来者。黄福水否认以集体土地开发牟利，“2004年左右，1平方米只需要2600元，开发成本都不够，后来房价才升到七八千元。”
实际上，前往宏福苑买房者，也有不少纯粹的外来置业者。一位李姓业主就表示，他十几年前由于拆迁，从城内来到这里买了房，当时的房价只有2000多元。这位业主也承认，买小产权房，实属无奈。“城内房价那么高，拆迁款根本不够买商品房，只能到郊区来买小产权（房）。”他说。
对于政府清理小产权房的说法，这位业主有些不以为然，“这里住满了人，怎么清理？不能让我们去住马路吧。”
如何分类
2012年全国“两会”期间，国土部部长徐绍史曾表示，今年开始试点治理小产权房，将为下一步大规模的清理做准备。此表态被认为清理小产权房将从“打雷”变成“下雨”。
北京首当其冲。此前的2月，北京市国土资源局怀柔分局执法监察队原负责人曹建明因犯玩忽职守罪，被判处拘役六个月，缓刑六个月，这是北京市首次因查处小产权房不力，而追究国土部门官员刑责。
自2008年以来，随着房价快速上涨，北京小产权房的数量也猛增。“这也是北京急于清理的原因。” 北京市人大代表、昌平区人大常委会主任李福忠说。
实际上，北京小产权房项目数量远不止国土局名单中的数量。此次公布的79个项目占地面积仅为3656.27亩，其中耕地107.4亩，涉及朝阳、昌平、房山等八个区县。而在两年前，国务院调查组曾抽样调查了北京几个小产权密集的区，结果显示，仅昌平和怀柔两区的小产权房项目面积就超过5000亩。
虽然北京市的具体清理方式尚不明朗，但是分类清理的思路已经确定。《北京日报》援引北京市国土局相关负责人的话说：“我们先把名单公布出来，提醒公众不要购买，这是第一步。下一步我们将会同相关部门，对清理出的‘小产权房’项目分类处理。”
这位负责人解释，小产权房项目的成因不同，比如有的占用的是农用地，有的占用的是集体建设用地。另外，有的项目已有一定规划基础，有的则没有，所以对于小产权房项目的处理不会一刀切，会结合每个项目具体情况，提出具体的处理措施。
区别对待、分类处置——也是此前国土部透露的清理原则。
事实上，小产权房鱼龙混杂，也难以采用统一方式加以处理。一部分小产权房是开发商与村镇干部私相授受，谈妥地价后即进行开发。由于未缴纳土地出让金，土地成本低廉，这类开发项目往往能获取“超额利润”。
但另一些小产权房项目的确改善了村民生活，实现了旧村改造，农民增收，村集体经济壮大甚至带动周边区域发展的多重效果。比如，郑各庄通过集体土地的商业开发，在15年间不仅改善了村民的居住条件，该村的人均收入从当年的3100元，达到2012年的近5万元。
李福忠认为，精确的分类处理才能合理化解小产权难题，避免矛盾激化。政府应该尊重事实，对于符合城市规划和土地规划的小产权房项目，就应该合法化；对于农村集体经济组织自己出资，不符合规划的项目，可以不转变性质但允许出租；对于开发商出资的不符合规划的项目，则可以由政府略高于成本价回购，变成公租房。
而对于占用耕地甚至基本农田的，各方的意见则基本一致，即应予以拆除，还土地原面貌。
合法化可能
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“问题不在于能不能解决小产权房问题，而是愿不愿意解决。”李福忠说，他认为，正是由于政府垄断土地市场以致房价虚高，才使得小产权房愈来愈多。
由于垄断一级土地市场，政府可以通过低价征用集体土地，转化为国有用地后高价出卖，从而获取土地级差收益。此后，政府再将土地收益进行整体平衡，投入公共设施建设，这便是中国的主流城市化发展路径。
而类似郑各庄的自主城市化模式则走出了另一条路径，即由村办企业对集体土地进行开发，绕开了国家征地环节。政府未从郑各庄获得土地级差收益，但同时亦不用承担公共服务投入等责任。“政府改造一个村可能要花30亿到50亿元，我们没有动用政府一个人和一分钱，自己解决了。”黄福水说。至目前，宏福集团累计投入了10亿余元进行公共设施建设。在经市供电局同意后，该集团还建起了昌平区唯一一个由企业建设的变电站。“道路、污水处理系统也都由集团自行完成。”
但对郑各庄来说，绕开了政府征地、审批等环节，带来高速发展的同时，如今遇到难以突破的现实困境——土地的集体性质致使各种资产因缺乏完整产权，无法通过抵押等方式形成资本，并进行流转，从而阻碍了集体经济的进一步壮大。
这样一来，也形成了另外一种政策建议，即通过补交土地出让金方式，将已经建设起小产权房的土地，追认为国有土地。北京大学国家发展研究院助教授李力行对《财经》记者表示，成都市郫县三道堰镇就曾通过补交土地出让金以及其他手续让小产权房获得合法身份。
黄福水也表示，如果有可能，宏福集团愿意通过补交地价款的方式获得资产的合法性，“问题在于，我们找不到合适的政府部门对接这个事情。”
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，总的来说，小产权房目前处理的种种思路，诸如变成公租房、补缴土地出让金等，都是权宜之计，并不能改变现行土地制度弊端。“治本之道在于同地、同权、同价。”蔡继明说。
基于此判断，蔡继明认为，在《土地管理法》《农村土地征收补偿条例》等法规修订、出台之前，对于小产权房的清理不会也不应该有实质性的动作。【作者：记者 舒泰峰 王开 实习生 张贝贝 】
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